《環(huán)境保護(hù)法》修訂應(yīng)關(guān)注若干問(wèn)題
目前，《環(huán)境保護(hù)法》在立法目的的確立、適用范圍的確定、立法體例的安排、管理體制的設(shè)置、基本原則的創(chuàng)設(shè)、基本制度的構(gòu)建、法律責(zé)任的構(gòu)成和實(shí)現(xiàn)等方面，已經(jīng)出現(xiàn)適用缺位和不到位的問(wèn)題！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂涉及若干重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，本文從以下方面予以探討。
一、明確立法地位:應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)
當(dāng)前，環(huán)境單行法制定或修訂的頻率趨緩，環(huán)境立法之間在管理體制、制度和機(jī)制等方面的協(xié)調(diào)工作日趨完善，國(guó)外可供借鑒和參考的規(guī)律性成熟經(jīng)驗(yàn)也比較多。因此，目前重新修訂環(huán)境基本法的條件已經(jīng)成熟了。
我國(guó)目前施行的《環(huán)境保護(hù)法》是由第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議于1989年12月26日通過(guò)的。環(huán)境基本法屬于國(guó)家的基本法律，在我國(guó)應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)。如果《環(huán)境保護(hù)法》改由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，那么它就應(yīng)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章的制定與實(shí)施。這種基本法加專門(mén)環(huán)境立法的模式在日本、俄羅斯、匈牙利等國(guó)取得了成功，也與我國(guó)刑法、民法和訴訟法等主流部門(mén)法的立法模式基本一致。
作為全國(guó)人大通過(guò)的立法，它應(yīng)以《憲法》為依據(jù)，在總則部分明確指出我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本價(jià)值理念和目標(biāo)，宣告國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)與國(guó)際合作的政策，賦予有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，確立公民的基本環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，充分肯定和發(fā)揮公眾參與的作用。在分則部分，即各專門(mén)環(huán)境立法的編纂之中，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題做出全面的規(guī)定。
如果修改后的《環(huán)境保護(hù)法》仍由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，那么修改后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)建立區(qū)別于各單行環(huán)境法律專門(mén)調(diào)整機(jī)制的綜合性調(diào)整機(jī)制。它的角色應(yīng)定位為以下4個(gè)方面:一是確立科學(xué)發(fā)展觀的法律地位和實(shí)現(xiàn)途徑；二是采取綜合調(diào)整的方法，如綜合決策和區(qū)域化、整體化、全面化的調(diào)整機(jī)制；三是協(xié)調(diào)各單行環(huán)境法律的制定、修訂和實(shí)施，解決它們之間的沖突；四是彌補(bǔ)各單行環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章在光污染與振動(dòng)污染的控制、環(huán)境規(guī)劃、許可證、環(huán)境調(diào)查、綜合決策、環(huán)境市場(chǎng)準(zhǔn)入與運(yùn)行、環(huán)境信息、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、環(huán)境應(yīng)急、污染糾紛處理等方面的適用空白問(wèn)題。
二、立法體例的設(shè)計(jì)
參考我國(guó)基本法律和國(guó)外環(huán)境基本法律的立法體例，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》的立法體例可以安排為:
第一章總則，表明立法目的，設(shè)定適時(shí)、適地、適人和適事范圍，明確我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本理念和中長(zhǎng)期目標(biāo)，宣告環(huán)境保護(hù)的基本方針和政策，規(guī)定調(diào)整對(duì)象和基本原則。第二章規(guī)定環(huán)境保護(hù)職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。第三章規(guī)定環(huán)境保護(hù)的綜合法律調(diào)整，包括綜合性制度和機(jī)制兩個(gè)方面。第四章規(guī)定自然資源和生態(tài)保護(hù)的專門(mén)法律調(diào)整，包括生態(tài)補(bǔ)償、森林及國(guó)家森林公園保護(hù)、水土流失治理和防沙治沙、淡水生態(tài)和海洋生態(tài)保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)、草原保護(hù)、農(nóng)田保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)、自然遺跡和歷史遺跡保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、基因風(fēng)險(xiǎn)控制等。第五章規(guī)定環(huán)境污染防治的專門(mén)法律調(diào)整，包括淡水和海洋污染的防治，大氣、土壤、噪聲、振動(dòng)、固體廢物、有毒有害物質(zhì)和能量的污染防治及放射性污染、電磁輻射污染防治等。第六章規(guī)定突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處理，包括突發(fā)生態(tài)保護(hù)事件和環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理等。第七章規(guī)定環(huán)境教育、環(huán)境科技的發(fā)展和環(huán)境文化的培育。第八章規(guī)定環(huán)境保護(hù)的國(guó)內(nèi)協(xié)作與國(guó)際合作。第九章規(guī)定環(huán)境糾紛及其法律解決，包括環(huán)境糾紛的種類和解決原則，調(diào)解、仲裁、民事訴訟、公益訴訟、刑事訴訟、環(huán)境信訪、社會(huì)團(tuán)體和律師的援助救濟(jì)。第十章規(guī)定法律責(zé)任。第十一章為附則。
三、適用范圍和基本原則的界定
修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》在適用事項(xiàng)方面，應(yīng)包括國(guó)內(nèi)和涉外的生態(tài)破壞防治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)安全維護(hù)、污染防治、資源利用與回收、特殊環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)。在適用地域方面，應(yīng)包括我國(guó)的領(lǐng)土和管轄的其他區(qū)域。
根據(jù)我國(guó)和其他一些國(guó)家環(huán)境法學(xué)的研究成果，環(huán)境法可以歸納出以下幾個(gè)相互聯(lián)系、相互制約的基本原則:經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則；損害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面、整體和全過(guò)程地解決環(huán)境問(wèn)題的原則；環(huán)境保護(hù)知情原則；在政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和公眾參與的作用，開(kāi)發(fā)者養(yǎng)護(hù)、利用者補(bǔ)償、污染者治理、破壞者恢復(fù)、消費(fèi)者最終承擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)、主管者負(fù)責(zé)原則和相稱原則。此外，環(huán)境安全、國(guó)際合作等也納入基本原則的范圍之列。
四、重要法律制度的構(gòu)建和完善
我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》在修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)建立綜合性和專門(mén)性調(diào)整兩個(gè)方面的制度體系。綜合性法律調(diào)整制度應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃制度，綜合決策制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，“三同時(shí)”制度，許可證制度，落后設(shè)備、技術(shù)和工藝的淘汰制度，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，公眾參與和環(huán)境信息公開(kāi)制度，限期治理制度，現(xiàn)場(chǎng)檢查制度，環(huán)境權(quán)屬制度，環(huán)境稅費(fèi)、信貸、價(jià)格制度，通過(guò)土地、能源、材料供應(yīng)、污染總量控制等調(diào)控措施保護(hù)環(huán)境制度，環(huán)境市場(chǎng)準(zhǔn)入和環(huán)境市場(chǎng)運(yùn)行制度，循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)制度，應(yīng)急制度，獎(jiǎng)勵(lì)制度等。專門(mén)性制度的建設(shè)，則需從生態(tài)保護(hù)和污染防治兩個(gè)方面去挖掘。
制度的建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)如下特點(diǎn):一是以實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)思想；二是以環(huán)境民主、環(huán)境權(quán)利和環(huán)境公益的保障為環(huán)境法的本位；三是認(rèn)真總結(jié)，廣泛參考，發(fā)展和借鑒適合我國(guó)國(guó)情的先進(jìn)環(huán)境保護(hù)機(jī)制；四是促進(jìn)環(huán)境法律制度的體系化和綜合化，并注重與國(guó)際條約、國(guó)內(nèi)其他部門(mén)法律制度的銜接。
五、環(huán)境糾紛處理和法律責(zé)任追究的機(jī)制安排
修訂《環(huán)境保護(hù)法》，在責(zé)任形式方面，要綜合民法、行政法特別是現(xiàn)行環(huán)境單行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，予以豐富和發(fā)展。應(yīng)按照主體的不同，把環(huán)境法律責(zé)任分成自然人、國(guó)家和單位的環(huán)境法律責(zé)任；按照法律責(zé)任性質(zhì)和創(chuàng)設(shè)目的的不同，把環(huán)境法律責(zé)任分成環(huán)境違憲、行政、民事和刑事責(zé)任。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》法律責(zé)任部分還應(yīng)規(guī)定以下內(nèi)容:第一，落實(shí)行政首長(zhǎng)的責(zé)任；第二，在環(huán)境行政處罰方面，設(shè)置“區(qū)域限批”的措施；第三，對(duì)行為的處罰可以按照違反次數(shù)和天數(shù)計(jì)算罰款，對(duì)危害結(jié)果的處罰可以按照損害后果的一定百分比計(jì)算罰款；第四，設(shè)置環(huán)境公平責(zé)任、環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境合同違約責(zé)任。第五，規(guī)定共同法律責(zé)任。
在權(quán)利救濟(jì)方面，要結(jié)合有關(guān)的司法解釋，明確污染損害與部分生態(tài)破壞的無(wú)過(guò)錯(cuò)民事責(zé)任制度、因果關(guān)系推定或反證制度和舉證責(zé)任倒置制度，設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境損害賠償基金、社會(huì)團(tuán)體和律師的援助救濟(jì)等制度。如果有可能，可以針對(duì)部分環(huán)境抽象行政行為建立行政訴訟制度。
(作者單位:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所)
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