流域治理頂層設計“更新”，背后有何深意？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】翻開中國版圖，大地上，無數(shù)條河流交織蜿蜒，或奔涌而來，或汩汩流淌，所經(jīng)之處，留下點點綠意和隱隱炊煙。眾多河道接連成片構(gòu)成流域，也讓這片廣袤土地，豐美而富饒。
流域，是生態(tài)文明建設的重要空間單元。黨的二十屆三中全會在《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中提出，推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，對流域治理如何深化做出新部署。
從十八屆三中全會中提出“以流域為控制單元，建立流域環(huán)境綜合管理模式”，到如今“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，表述變化的背景和原因是什么？對于重要流域而言，影響“上下游貫通一體”還存在什么堵點，沿線省市如何謀篇布局形成“一盤棋”？帶著這些問題，記者日前專訪了重慶社會科學院生態(tài)與環(huán)境資源研究所所長彭國川。
流域治理更注重點面結(jié)合、標本兼治
善治國者必先治水。
加強大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理，事關國家發(fā)展全局，對實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化具有基礎性保障性作用。習近平總書記高度重視流域治理，多次長江、黃河等大江大河和滇池、洱海、丹江口等重要湖庫，先后數(shù)次主持召開有關黃河、長江的座談會，對母親河的保護與治理作出一系列決策部署。
在彭國川看來，黨的十八大以來，我國圍繞流域環(huán)境綜合管理開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，出臺了長江保護法、黃河保護法，組建流域局、開展流域督察，推進跨省流域協(xié)同共治、建設美麗河湖。“可以說，流域治理從理論到實踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。”
“而另一個視角下我們也看到，當前，生態(tài)文明體制改革已經(jīng)進入‘深水區(qū)’，流域生態(tài)環(huán)境保護和治理仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，如何實現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，來支撐流域高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，必須深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的流域生態(tài)文明制度體系。”彭國川說。
進一步深化生態(tài)文明體制改革、全面建設美麗中國的重要舉措，正體現(xiàn)在從“建立流域環(huán)境綜合管理模式”到“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”表述上的變化。
彭國川指出，這表明流域治理更加注重生態(tài)文明體制改革點面結(jié)合、標本兼治，注重改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，標志著流域治理制度建設由局部探索、破冰突圍向系統(tǒng)集成、全面深化轉(zhuǎn)變。
提法表述更新，該如何理解“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”？
“這就是說，我們要遵循流域生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性，更加注重流域要素系統(tǒng)性、空間整體性和各領域協(xié)同性治理。”彭國川進一步解答，從流域治理要素看，要統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，以水資源為最大剛性約束，加強水環(huán)境污染治理，推進水生生物保護和水生態(tài)修復，推進山水林田湖草綜合治理源頭治理。
流域以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流形成經(jīng)濟社會大系統(tǒng)，需從流域系統(tǒng)性出發(fā)，推進上中下游、左右岸、干支流、江河湖庫協(xié)同治理，在空間上構(gòu)成統(tǒng)一的整體。
而圍繞流域治理，其涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城和生物、濕地、環(huán)境等多個方面，彭國川對此表示，需運用系統(tǒng)論的方法，堅持整體推進，推動各部門、各行業(yè)、各領域的互動協(xié)作，增強各項措施的關聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼。
區(qū)域攜手合作取得新成效
地理學專業(yè)出身的彭國川，對流域問題關注較早。他的很多研究都圍繞流域展開，沉浸其中，愈發(fā)覺得這是個述說不完的大課題。
也因身處重慶，彭國川對長江流域格外親切而熟悉。從三峽庫區(qū)的綠色發(fā)展到支干流的綜合治理，他始終為流域保護貢獻自己的一腔熱忱。
“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，在長江流域有哪些探索與實踐？在彭國川眼中，這里在局部地區(qū)、部分領域初步建立了流域生態(tài)保護和環(huán)境治理合作機制。
彭國川向記者介紹，如川渝兩地堅持把保護修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，攜手構(gòu)建生態(tài)共建環(huán)境共保機制，著力破解跨界污染協(xié)同治理難題，形成區(qū)域生態(tài)同筑、污染共治、政策共商、發(fā)展共促的整體合力，共同筑牢長江上游重要生態(tài)屏障。
尤其體現(xiàn)在具體實踐上，彭國川舉例跨境河流水污染治理。
“我們看到，川渝兩地簽訂《深化川渝兩地水生態(tài)環(huán)境共建共保協(xié)議》，在工作機制方面，統(tǒng)一上下游管控標準，倒逼兩地共同推動流域治理。”不止如此，兩地還聯(lián)合監(jiān)測預警，常態(tài)化互通水質(zhì)數(shù)據(jù)，共同開展水質(zhì)加密監(jiān)測、排查溯源；圍繞區(qū)域協(xié)同治理，建立兩地政府跨界河段分時段、分區(qū)域清漂保潔機制。
川渝兩地同處長江上游，探索共建跨省域、跨流域聯(lián)合執(zhí)法機制，已形成“川渝特色”。
彭國川說，兩地省級生態(tài)環(huán)境部門建立常態(tài)化溝通對接機制，每年組織召開聯(lián)席會議，共同解決存在的困難和問題。兩地生態(tài)環(huán)境部門、公安、檢察部門等緊密合作，健全了開展聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一企業(yè)環(huán)境信用評價標準、保持兩地自由裁量基準基本一致等12條具體合作措施，實現(xiàn)了實現(xiàn)省際聯(lián)動、部門聯(lián)動、省級與市（區(qū)縣）聯(lián)動、執(zhí)法司法聯(lián)動和異地交叉執(zhí)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
“川渝攜手”成效顯著，但不可否認的是，行政區(qū)分割仍是流域生態(tài)環(huán)境治理的最大障礙，與流域治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求有較大差距。
“如跨界流域上下游資源、利益分配訴求上的差異和行政管轄權屬的不同，流域的治理方式主要是各自治理各自的區(qū)域，仍以行政區(qū)域為邊界劃定生態(tài)環(huán)境保護空間，生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間的調(diào)整仍局限在各級行政單元之內(nèi)。”彭國川進一步指出，在協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展關系中，當前仍以行政區(qū)域為單元規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設，資源、人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)的分布存在空間錯配。
此外，在不少跨境河流治理中，仍然是“各管一段”、不同行政單元的上下游生態(tài)環(huán)境標準、執(zhí)法程序不一。
“總之，尚未完善以流域為單位的跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制，使臨近轄區(qū)流域水污染問題沒有得到根本上的解決。”彭國川如此強調(diào)當下面臨的短板問題。
推動形成生態(tài)共同體和利益共同體
“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，最終要促進長江流域省際共商、生態(tài)共治、全域共建、發(fā)展共享，推動形成生態(tài)共同體和利益共同體。”采訪中，彭國川結(jié)合自己的研究，為長江流域沿線省市建言獻策。
他表示，要著力強化流域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境空間管控的前置性、引導性和基礎性作用，長江上游要筑牢生態(tài)屏障，中游要構(gòu)建科學和諧的江湖關系，下游要推進長三角生態(tài)綠色化發(fā)展，進一步優(yōu)化全流域生態(tài)安全格局體系，以高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境支撐長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。
要著力強化水資源的剛性約束。要以水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力作為邊界條件，要以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理引導產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)發(fā)展布局，促進流域生產(chǎn)要素、環(huán)境資源優(yōu)化配置，持續(xù)推進流域生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間格局協(xié)調(diào)優(yōu)化。
要著力推進生態(tài)共治利益共享，有效協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同主體的利益訴求，推進地區(qū)局部利益與流域整體利益的統(tǒng)一，實現(xiàn)區(qū)域間錯位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和有機融合。
“還要強化流域治理的責任體系，加強自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護審計，運用好績效考核制度，切實壓實地方主體責任、企業(yè)治污責任。”彭國川說。
聚焦環(huán)境監(jiān)測，要建立健全流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，深化大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術賦能生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管，持續(xù)完善天地一體、上下協(xié)同、信息共享的長江流域生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)測網(wǎng)絡，定期開展長江流域生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查評估。
在流域生態(tài)補償方面，制定科學合理的橫向生態(tài)補償標準、拓展橫向生態(tài)補償方式，探索建立跨區(qū)域排污權、用水權、用地權等市場交易機制，有效解決下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)、末端產(chǎn)業(yè)對于源頭產(chǎn)業(yè)的利益補償。
協(xié)同，是彭國川強調(diào)的關鍵點。
他表示，一方面，要建立流域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同工作機制。充分發(fā)揮長江流域省級河湖長聯(lián)席會議制度、黨建聯(lián)盟等的作用，推進建立責任共擔、合作共治、效益共享的流域生態(tài)環(huán)境治理共同體。這一過程中，完善科學有效的溝通協(xié)商機制，強化區(qū)域內(nèi)各方組織協(xié)調(diào)、協(xié)同領導，統(tǒng)籌各方利益和訴求。
另一方面，也要強化流域生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)、政策、標準協(xié)同。沿江各地推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護立法協(xié)同，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法模式，為長江流域生態(tài)環(huán)境治理提供強有力的法治保障。
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