國家治理視角下環(huán)境治理現(xiàn)代化的思考
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】國家治理體系與國家治理能力是相輔相成的有機整體。只有構(gòu)建良好的國家治理體系，才能提高國家治理能力。構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系，要使政府、市場與社會三者形成一種共生、互補的關(guān)系，并在相互耦合中形成整體性的制度結(jié)構(gòu)模式，通過制定完善的法律制度體系，明確各治理主體的責(zé)任。環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。推進環(huán)境治理現(xiàn)代化，重在堅持和完善生態(tài)文明制度體系，用制度確保生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全面改善。
黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后審議通過40多項生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護改革方案，形成了以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為綱領(lǐng)的“1+6”生態(tài)文明制度體系。環(huán)境法制保障進一步強化，形成了具有“四梁八柱”性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境保護制度體系。嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度為環(huán)境治理現(xiàn)代化提供了可靠保障。
在推進環(huán)境治理進程中，我國逐步樹立了發(fā)展和保護相統(tǒng)一、人與自然和諧共處的價值理念體系，集中體現(xiàn)為習(xí)近平生態(tài)文明思想。“綠水青山就是金山銀山”深刻闡述了堅持環(huán)境保護將倒逼轉(zhuǎn)型發(fā)展，進而轉(zhuǎn)化為更高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展成果。“兩山”理念體現(xiàn)了發(fā)展理念和發(fā)展方式的深刻變革，為實現(xiàn)我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力的現(xiàn)實指導(dǎo)和價值指引。
建立健全現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，環(huán)境治理能力不斷增強
隨著環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的深入推進，我國生態(tài)環(huán)境保護制度體系不斷完善，環(huán)境治理價值體系牢固樹立，環(huán)境治理體系建立健全，環(huán)境治理能力持續(xù)增強。
現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的建立健全，首先表現(xiàn)為央地間環(huán)境權(quán)責(zé)的進一步厘清和環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系的不斷完善。長期以來，我國的基層環(huán)境治理機構(gòu)嵌入在中央地方政府的“條塊”關(guān)系之中。受“條塊分割”體制和地方保護主義的影響，基層環(huán)境治理普遍存在事權(quán)和財權(quán)不匹配的矛盾以及責(zé)任模糊的問題。2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測
監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》為我國環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革明確了方向。環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法事權(quán)上收有利于確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性，有利于減少地方政府的不當(dāng)干預(yù)，有利于樹立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威，有利于有效解決跨界污染問題。
環(huán)境治理體系的健全完善還表現(xiàn)在企業(yè)污染治理主體責(zé)任的落實。我國已建立較為完善的環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管體系和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度，在企業(yè)污染物減排方面取得了顯著的成效。
此外，環(huán)境治理體系的健全完善表現(xiàn)在環(huán)境治理的全民行動體系初步建立。2015年實施的新環(huán)保法將“信息公開和公眾參與”單列一章，進一步強化了公眾參與在環(huán)境治理中的重要性。2015年，原環(huán)境保護部印發(fā)《環(huán)境保護公眾參與辦法》，明確提出公眾可以通過座談會、專家論證會、聽證會等方式參與環(huán)境治理，為公眾參與環(huán)境治理提供了制度保障。
環(huán)境治理能力的增強則表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境保護主管部門的組織能力不斷增強。過去40年，國務(wù)院機構(gòu)改革每10年為一個臺階，持續(xù)提升環(huán)境保護主管機構(gòu)的部門建置和組織能力。2018年組建的生態(tài)環(huán)境部將原環(huán)境保護部的職責(zé)，其他部門的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，監(jiān)督地下水污染職責(zé)，編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé)，監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，海洋環(huán)境保護職責(zé)等進行整合，進一步增強了生態(tài)環(huán)境部門的職能。
環(huán)境治理能力的增強還表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境部門的技術(shù)能力不斷增強。2016年，原環(huán)境保護部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，生態(tài)環(huán)境綜合決策科學(xué)化、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測精準化、生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)便民化更上新臺階。2020年已經(jīng)初步構(gòu)建環(huán)保“一張圖”大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，全面實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)建立了完善的全國城市空氣質(zhì)量實時發(fā)布平臺。
進一步推進環(huán)境治理現(xiàn)代化的建議
為進一步推進環(huán)境治理現(xiàn)代化，筆者提出如下展望與建議：
進一步理順經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系。在推進環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中，不走西方國家先污染、后治理的老路，要尊重客觀發(fā)展規(guī)律，堅持系統(tǒng)觀念，讓生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)，避免從單個部門角度出發(fā)孤立、片面、就事論事地處理問題。中國特色社會主義進入新時代，一方面，人民群眾的福利效用函數(shù)發(fā)生了改變，生態(tài)破壞和環(huán)境污染的成本大大提高；另一方面，部分傳統(tǒng)制造業(yè)的發(fā)展瓶頸日益凸顯，土地、勞動力和資源環(huán)境的成本日益增加，生產(chǎn)要素的邊際收益日益遞減。堅持高質(zhì)量發(fā)展，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，是黨的基本路線的要求，環(huán)境治理體系與經(jīng)濟治理體系間需要增強協(xié)調(diào)。應(yīng)將頂層設(shè)計與漸進治理相結(jié)合，尊重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)換和梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律，促進低碳環(huán)保技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新。
進一步落實環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系，妥善處理好垂直管理改革中的央地間權(quán)責(zé)匹配問題。垂直管理改革以后的地方生態(tài)環(huán)境部門不再接受屬地管理，但與此同時，新環(huán)保法要求地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。因此，需要統(tǒng)籌考慮地方環(huán)境治理的財政需求，加快研究制定與央地財政支出相匹配的財權(quán)劃分改革方案，除重點區(qū)域流域、跨區(qū)域、國際合作等環(huán)境治理重大事務(wù)外，明確主要由地方財政承擔(dān)環(huán)境治理支出責(zé)任。
進一步明確環(huán)境治理的企業(yè)主體責(zé)任。妥善處理好排污許可制度與環(huán)評制度的關(guān)系。在時間上，新建項目必須在產(chǎn)生排污行為之前申領(lǐng)排污許可證。在內(nèi)容上，環(huán)境影響評價審批文件中與污染物排放相關(guān)內(nèi)容要納入排污許可證。著力解決環(huán)境治理中的信息不對稱問題。應(yīng)積極推廣自愿型、信息型環(huán)境政策工具，強化企業(yè)的環(huán)境責(zé)任主體意識。例如，在化工行業(yè)積極踐行責(zé)任關(guān)懷理念，設(shè)立企業(yè)開放日，建立企業(yè)負責(zé)人和管理者培訓(xùn)制度，從根本上消除信息不對稱下的企業(yè)道德風(fēng)險行為。
作者單位：潘翻番，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院；曹勝熙，國務(wù)院發(fā)展研究中心
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