環(huán)境行政處罰違法主體如何認定？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】在日常環(huán)境行政處罰工作中，精準確定承擔(dān)環(huán)境違法責(zé)任的主體，是案件辦理的關(guān)鍵問題之一，直接決定了處罰案件是否合法，也是保證環(huán)境行政執(zhí)法公平、公正、合理的前提條件。
《行政處罰法》規(guī)定：“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為” ，明確了行政處罰的適用對象是公民、法人或其他組織，即個人行政相對人與組織行政相對人。
■問題一
違法主體認定應(yīng)遵循什么原則？
依法原則。對需承擔(dān)責(zé)任的行政相對人，無論是公民，還是法人或其他組織，要依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章確定。
對法律、法規(guī)和規(guī)章有例外規(guī)定的要從其規(guī)定。如《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定：“對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款……”，即“雙罰制”，一種行政處罰主體的例外規(guī)定。
污染者負擔(dān)原則。環(huán)境污染有其特殊性，要根據(jù)產(chǎn)生污染的主體確定違法的責(zé)任主體。如實踐中，很多排污單位承租廠房進行生產(chǎn)，按照污染者負擔(dān)的原則，應(yīng)由實際產(chǎn)生排放污染的單位承擔(dān)主體責(zé)任。
《水污染防治法》第十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標”！洞髿馕廴痉乐畏ā返谑藯l規(guī)定：“向大氣排放污染物的，應(yīng)當(dāng)符合大氣污染物排放標準，遵守重點大氣污染物排放總量控制要求”。上述規(guī)定在法律上明確了排污企業(yè)的行政主體責(zé)任。
此外，還要注意一種實際中經(jīng)常委托第三方運行污染防治設(shè)施的情形。對此，《山東省環(huán)境保護條例》第四十八條規(guī)定：“排污單位可以委托具有相應(yīng)能力的第三方機構(gòu)運營其環(huán)境保護設(shè)施或者實施污染治理。委托運營不免除排污單位的責(zé)任”，壓實了排污企業(yè)的主體責(zé)任，不因委托運營而減少其責(zé)任的承擔(dān)。
職務(wù)行為雇主擔(dān)責(zé)原則。按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條“法人或者其他組織的工作人員執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，該法人或者其他組織為當(dāng)事人”規(guī)定的理論，對職工在履行職務(wù)過程中產(chǎn)生的環(huán)境違法行為，應(yīng)由雇主單位承擔(dān)主體責(zé)任。當(dāng)然，雇主承擔(dān)主體責(zé)任后，可對工作中有故意或過失的職工，在過錯范圍內(nèi)依法追償。
此外，還有一種特殊雇主，即法人的法定代表人或其他組織的負責(zé)人。如《民法典》第六十一條第二款就規(guī)定：“法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受”。
■問題二
一般承擔(dān)責(zé)任的主體有哪些？
公民(自然人)。行政法中一律使用“公民”這個概念，其外延包括我國公民以及境內(nèi)的外國人、外國組織、無國籍人，與民法中的自然人并不完全對等，F(xiàn)實中能證明公民身份的證件有好多種類，包括居民身份證或者臨時居民身份證、戶口簿、港澳居民往來內(nèi)地通行證、大陸通行證、護照等。
法人。按照《民法典》的規(guī)定，法人分為營利法人和非營利法人。營利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等；非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等。
按照《公司法》第十四條第二款“公司可以設(shè)立子公司，子公司具有法人資格，依法獨立承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定，有限責(zé)任公司和股份有限公司可以設(shè)立子公司，也具有獨立的法人資格，獨立承擔(dān)責(zé)任。
載有“統(tǒng)一社會信用代碼”的證件是證明法人和其他組織的有效證件。常見的法人和其他組織的有效證件有工商登記的《營業(yè)執(zhí)照》、民政登記的《社會團體法人登記證書》和《民辦非企業(yè)單位登記證書》、機構(gòu)編制登記的《事業(yè)單位法人證書》等。
就環(huán)境行政處罰的適用對象來說，除營業(yè)性法人可以作為行政處罰的違法對象外，事業(yè)單位如醫(yī)院等非營利機構(gòu)也可能成為違法的對象。如某醫(yī)院超標排放水污染物，就違反了《水污染防治法》第十條“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標”的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)該法第八十三條第（二）項予以處罰。
其他組織。其他組織是指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，主要包括八種類型。
從司法解釋看，其他組織主要包括個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)、分支機構(gòu)或代表機構(gòu)、商業(yè)銀行、政策性銀行和非銀行金融機構(gòu)的分支機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)等。
個體工商戶。個體工商戶是一種特殊的常見責(zé)任主體。截至2020年8月，我國有8920萬個體工商戶，占市場主體超六成。個體工商戶雖然具有統(tǒng)一社會信用代碼，但不代表其就屬于其他組織的范疇。按民法概念，個體工商戶應(yīng)屬于公民性質(zhì)，但不能等同于公民。個體工商戶又具有統(tǒng)一社會信用代碼，決定了個體工商戶不等同于個體工商戶經(jīng)營者。
對個體工商戶的環(huán)境行政處罰，違法主體應(yīng)為營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者；如有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為違法主體。在環(huán)境行政處罰程序中，要注意個體工商戶與公民享受同樣待遇，如聽證程序、簡易程序等，這是由個體工商戶的公民性質(zhì)決定的。
此外，按照環(huán)保法律法規(guī)需要實施雙罰的案件，不適用于個體工商戶。因個體工商戶的經(jīng)營者，以自己的全部財產(chǎn)對外承擔(dān)法律責(zé)任，如果對個體工商戶處罰后，再對經(jīng)營者予以處罰，等于由經(jīng)營者承擔(dān)兩次行政處罰的法律責(zé)任，違反了“一事不二罰”的原則。
■問題三
還有哪幾種特殊主體？
無證照主體。無照經(jīng)營違法主體經(jīng)常有自己的對外名稱并掛牌子，但屬于非法的組織或群體。執(zhí)法辦案實踐中，經(jīng)常把這個非法組織的名稱作為違法當(dāng)事人予以認定，這就造成了違法主體認定錯誤。
對無證照的主體，除依照《無證無照經(jīng)營查處辦法》（國務(wù)院令第684號）移交市場監(jiān)管部門處理外，對存在的環(huán)境違法行為，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)按照“污染者負擔(dān)”的原則，以設(shè)立實施無照經(jīng)營的非法組織的實際經(jīng)營者—公民、法人或其他組織作為主體實施行政處罰。
擅自設(shè)立的分支機構(gòu)！豆痉ā返谑臈l規(guī)定：“公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機關(guān)申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)。”企業(yè)法人和其他組織的無照經(jīng)營行為大都體現(xiàn)在住所地外擅自設(shè)立分支機構(gòu)等行為。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十三條“法人非依法設(shè)立的分支機構(gòu)，或者雖依法設(shè)立，但沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)，以設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為當(dāng)事人”規(guī)定，應(yīng)由設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為行政處罰的主體。
其他情形的主體。在執(zhí)法辦案實踐中，還存著其他很多情形的特殊主體認定問題。如逃避處罰擅自注銷的，合作經(jīng)營但不成立公司等。對逃避處罰擅自注銷的，按《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第六十四條規(guī)定，應(yīng)以股東、發(fā)起人或者出資人為處罰主體。對合作經(jīng)營但不成立公司的，應(yīng)由經(jīng)營主體共同承擔(dān)違法的連帶責(zé)任，處罰的主體當(dāng)然也就是全部共同經(jīng)營者。
作者單位：山東省濟南市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法支隊
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