強(qiáng)化制度創(chuàng)新引領(lǐng) 助力太湖流域上游地區(qū)綠色發(fā)展
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宜興市2019年水域分布情況
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宜興市2019年林地分布情況
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宜興市2019年耕地分布情況
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宜興分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水生態(tài)協(xié)同約束分區(qū)
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《宜興市生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017-2020年）政策實(shí)施前后水體總磷濃度對(duì)比圖》
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】太湖治理作為江蘇省生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)志性工程，隨著生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)任務(wù)的提出，需要通過(guò)進(jìn)一步完善體制機(jī)制和政策體系，持續(xù)深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，倒逼和激勵(lì)流域治理不斷深入，用制度保障治理效果。國(guó)家重大科技水專項(xiàng)“太湖流域生態(tài)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展綜合示范”課題（2018ZX07208-007）聚焦生態(tài)文明體制改革“1+6”和生態(tài)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)需求，以推進(jìn)宜興市綠色發(fā)展為目標(biāo)，從源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲全過(guò)程管理的角度構(gòu)建一套涵蓋自然資源保護(hù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、水生態(tài)環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)考核與責(zé)任追究等方面的宜興市綠色發(fā)展創(chuàng)新制度體系，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治太提供政策支撐。
江蘇省委、省政府啟動(dòng)實(shí)施了“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動(dòng)，在實(shí)施方案中首次提出，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)，把太湖上游宜興、武進(jìn)兩地作為生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)首批試點(diǎn)。宜興市位于太湖上游，近年來(lái)通過(guò)大力開展污染治理和生態(tài)建設(shè)，太湖綜合治理取得顯著成效，但是宜興市水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善依然面臨諸多挑戰(zhàn)。宜興市在《宜興市生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》中提出以生態(tài)環(huán)境整治為抓手，努力建成環(huán)境治理樣板區(qū)、綠色發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)宜居典范區(qū)、制度創(chuàng)新先行區(qū)，把體制機(jī)制改革作為生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略基點(diǎn)，需要通過(guò)制度創(chuàng)新助力太湖治理。
建立生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展政策制度體系
根據(jù)太湖流域生態(tài)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的政策導(dǎo)向在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，考核激勵(lì)機(jī)制不完善、基于自然資源集約高效利用機(jī)制尚未形成、生態(tài)環(huán)境治理主要以政府投入為主，市場(chǎng)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系尚不完善、精細(xì)化的水生態(tài)環(huán)境管理體系尚未形成是造成宜興市綠色發(fā)展水平不高的深層次原因。結(jié)合引領(lǐng)區(qū)建設(shè)需求和水環(huán)境改善目標(biāo)，課題構(gòu)建了涵蓋自然資源保護(hù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、水生態(tài)環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)與責(zé)任追究等4個(gè)方面，包括自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等13項(xiàng)具體政策組成的宜興市綠色發(fā)展政策制度體系。自然資源保護(hù)制度體系主要從自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償三個(gè)方面進(jìn)行完善，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系主要通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境稅、損害賠償、綠色信貸、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等制度優(yōu)化與創(chuàng)新促進(jìn)宜興市綠色發(fā)展；水生態(tài)環(huán)境管理體系主要從水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化、河長(zhǎng)制創(chuàng)新管理、環(huán)境保護(hù)督察等制度方面進(jìn)行細(xì)化，環(huán)境保護(hù)考核與責(zé)任追究制度體系主要研究績(jī)效評(píng)價(jià)考核、損害責(zé)任賠償和干部離任審計(jì)制度，通過(guò)構(gòu)建差別化的考核實(shí)施方案促進(jìn)宜興市綠色發(fā)展。
緊密圍繞綠色發(fā)展制度創(chuàng)新，形成“自然資源資產(chǎn)核算+環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)化+精細(xì)化管理+考核與追究”四項(xiàng)研究成果
1、構(gòu)建覆蓋不同水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)、涵蓋土地、水、林木、礦產(chǎn)等不同自然要素的自然資源資產(chǎn)核算理論方法體系，推進(jìn)自然資源保護(hù)
在國(guó)家規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步挖潛研究深度，突破地方政府在自然資源管理和環(huán)境保護(hù)工作中通常只注重資源數(shù)量或質(zhì)量的局限，構(gòu)建并整合存量、質(zhì)量、資產(chǎn)與負(fù)債變動(dòng)表，從自然資源的實(shí)物價(jià)值與生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值著手，明確土地資源、林木資源、水資源和礦產(chǎn)資源的價(jià)值來(lái)源內(nèi)涵與貨幣化方法，形成覆蓋不同水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)、不同自然要素的自然資源資產(chǎn)核算方法理論體系。
結(jié)合遙感解譯結(jié)果和基礎(chǔ)資料，核算并編制了生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)及其各水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，摸清宜興市土地資源、林木資源、水資源、礦產(chǎn)資源的存量及空間分布情況，為宜興市相關(guān)管理部門深化自然資源管理、生態(tài)補(bǔ)償、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)等工作提供科學(xué)支撐。課題結(jié)合宜興市綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制成果，提出了宜興市生態(tài)引領(lǐng)區(qū)6個(gè)水生態(tài)功能分區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“負(fù)面清單”，建立了涵蓋生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、旅游文化的生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系。
2、精準(zhǔn)把脈、對(duì)癥下藥，提出宜興綠色金融、環(huán)境稅、轉(zhuǎn)移支付等政策優(yōu)化調(diào)整建議
基于國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革要求、引領(lǐng)區(qū)定位和建設(shè)目標(biāo)與改革需求等特點(diǎn)，按照?qǐng)?jiān)持激勵(lì)與約束并舉、合理搭配政府和市場(chǎng)手段等原則構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策框架體系：一方面基于政府對(duì)于資源保護(hù)的高要求，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行懲戒；另一方面是為企業(yè)能滿足環(huán)保高要求提供更靈活的實(shí)施方案。
課題從“政策設(shè)計(jì)-政策實(shí)施-政策效果”三方面構(gòu)建面向綠色信貸、環(huán)境稅、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與損害賠償?shù)戎攸c(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的績(jī)效評(píng)估方法體系，對(duì)綠色金融、綠色財(cái)稅、生態(tài)補(bǔ)償和損害賠償?shù)戎攸c(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在宜興市的實(shí)施情況進(jìn)行精準(zhǔn)把脈，打通政策落地實(shí)施中的堵點(diǎn)，尋找政策效果與目標(biāo)之間出現(xiàn)差值的癥結(jié)并對(duì)癥下藥；在廣泛吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合引領(lǐng)區(qū)的特色對(duì)現(xiàn)有政策體系進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新。一方面，構(gòu)建了動(dòng)態(tài)化的環(huán)境稅額調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)，建立鏈長(zhǎng)制，針對(duì)“政策設(shè)計(jì)-政策實(shí)施-政策效果”三個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策手段。另一方面，研究還梳理并融合了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與生態(tài)補(bǔ)償及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，提高了不同政策之間的協(xié)調(diào)性，形成精細(xì)化、可操作的生態(tài)引領(lǐng)區(qū)重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施方案，為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)支持，為生態(tài)引領(lǐng)區(qū)及太湖流域其他地區(qū)綠色發(fā)展提供政策支撐。
3、構(gòu)建基于水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的精細(xì)化水生態(tài)環(huán)境治理制度體系，加快推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理
課題構(gòu)建了基于水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的精細(xì)化水生態(tài)環(huán)境治理制度體系。運(yùn)用PDCA理論構(gòu)建以目標(biāo)責(zé)任制-督察管理制-考核評(píng)價(jià)制為主要制度的水生態(tài)環(huán)境治理制度體系，將水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)、河長(zhǎng)制、公眾參與融入標(biāo)準(zhǔn)化體系，從制定治水目標(biāo)、落實(shí)治水工作、考核治水結(jié)果和總結(jié)治水經(jīng)驗(yàn)等方面著手，形成“全民共治”螺旋推進(jìn)式的精細(xì)化水生態(tài)環(huán)境治理制度體系。
制訂了引領(lǐng)區(qū)水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。根據(jù)科學(xué)性、代表性布點(diǎn)原則，結(jié)合宜興市水生態(tài)功能分區(qū)與行政區(qū)劃中市、鎮(zhèn)交界位置，在原有國(guó)、省考斷面基礎(chǔ)上，在市內(nèi)31條主要河流與14個(gè)主要湖庫(kù)中共布設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位共79個(gè)，實(shí)現(xiàn)了水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的流域全覆蓋。利用貼近度法和聚類分析法結(jié)合水環(huán)境管理實(shí)際要求進(jìn)行點(diǎn)位優(yōu)化篩選，最終設(shè)計(jì)出包括54個(gè)河流監(jiān)測(cè)點(diǎn)位和13個(gè)湖庫(kù)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的引領(lǐng)區(qū)水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)方案。為宜興市“十四五”水環(huán)境監(jiān)測(cè)國(guó)控?cái)嗝嬖O(shè)置提供了技術(shù)支撐，具有很好的示范應(yīng)用價(jià)值。
課題提出了推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平提升的配套政策。一是推進(jìn)監(jiān)測(cè)監(jiān)控全面化。優(yōu)化全覆蓋水生態(tài)監(jiān)測(cè)體系，構(gòu)建精細(xì)化污染源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全面提升監(jiān)測(cè)能力。二是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管科學(xué)化。在深化“河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)“斷面長(zhǎng)”、“排口長(zhǎng)”的責(zé)任；采用“黨建+跨區(qū)域治理”，加強(qiáng)執(zhí)法主體協(xié)同性；推行斷面“無(wú)過(guò)錯(cuò)舉證”制度等，多角度優(yōu)化監(jiān)管方式。三是提高綜合決策信息化。加快構(gòu)建各類大數(shù)據(jù)平臺(tái)，拓寬應(yīng)用渠道，實(shí)行服務(wù)一體化云平臺(tái)。建立全鏈?zhǔn)睫k事服務(wù)平臺(tái)，設(shè)置云平臺(tái)公眾服務(wù)模塊，提高創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化能力，邀請(qǐng)科研院所及高等院校等在宜興市共同建立水生態(tài)科研平臺(tái)，提升科技支撐能力。
4、構(gòu)建基于水生態(tài)協(xié)同約束分區(qū)的差異化、精細(xì)化考核機(jī)制，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)示范，充分發(fā)揮綠色發(fā)展考核“指揮棒”作用
課題基于引領(lǐng)區(qū)建設(shè)實(shí)際需求，結(jié)合國(guó)家生態(tài)文明體制改革中對(duì)環(huán)境保護(hù)考核和責(zé)任追究相關(guān)制度的頂層設(shè)計(jì)，借鑒國(guó)內(nèi)外成功的政策實(shí)踐案例，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，構(gòu)建了基于差別化考核、精細(xì)化管理的黨政干部績(jī)效評(píng)價(jià)考核技術(shù)評(píng)價(jià)體系，著力解決考核導(dǎo)向不清晰、技術(shù)方法不完善、激勵(lì)約束機(jī)制不健全等問(wèn)題。
課題從以下三個(gè)方面形成了系統(tǒng)性、閉環(huán)式的綠色發(fā)展考核與責(zé)任追究制度框架體系。一是制定基于主體功能和水生態(tài)功能協(xié)同分區(qū)的差異化考核制度。根據(jù)綠色發(fā)展理論框架，結(jié)合宜興市山水資源特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及考核需求，通過(guò)指標(biāo)聚類分析法和因子分析法，構(gòu)建了涵蓋增長(zhǎng)質(zhì)量、資源利用、生態(tài)環(huán)境、環(huán)境治理四個(gè)方面21項(xiàng)指標(biāo)的宜興市綠色發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；基于無(wú)錫市主體功能分區(qū)和太湖流域水生態(tài)功能分區(qū)，結(jié)合宜興市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行賦權(quán)疊加，形成宜興市高壓高敏、高壓低敏、低壓高敏、低壓低敏四類水生態(tài)協(xié)同約束分區(qū)，設(shè)置差異化的綠色發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)重，充分體現(xiàn)各分區(qū)發(fā)展的特色化和績(jī)效考核的精細(xì)化。二是構(gòu)建基于壓力狀態(tài)響應(yīng)模型的宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)體系。明確了離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)建立涵蓋30項(xiàng)指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)體系，解決評(píng)價(jià)定責(zé)難、無(wú)法統(tǒng)一到可比較的價(jià)值量上的問(wèn)題，使審計(jì)人員在工作中有重點(diǎn)、有方向、有主次地搜集取證。三是構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)程序。從問(wèn)責(zé)、公示、追責(zé)、整改、救濟(jì)、跟蹤、復(fù)出等全過(guò)程優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)程序，重點(diǎn)解決評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)難、救濟(jì)復(fù)出機(jī)制不健全等問(wèn)題。
基于課題研究成果制定了《宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核實(shí)施方案》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作指南》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)施細(xì)則》，其中，《宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核實(shí)施方案》在宜興市《2020年度宜興市鎮(zhèn)、園區(qū)、街道高質(zhì)量發(fā)展考核評(píng)價(jià)實(shí)施方案》中得到應(yīng)用，為引領(lǐng)區(qū)率先探索差異化綠色發(fā)展考核制度提供了一套科學(xué)、可操作的政策方案。
建立綠色發(fā)展政策全過(guò)程綜合效益評(píng)估技術(shù)體系，通過(guò)“模塊-組件化”評(píng)估模式實(shí)現(xiàn)政策全過(guò)程、定量化評(píng)估
針對(duì)當(dāng)前多數(shù)政策重制定輕評(píng)估，適用于綠色發(fā)展政策評(píng)估缺乏技術(shù)規(guī)程，多數(shù)環(huán)境效益的描述多采用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，難以區(qū)分單項(xiàng)政策的改善貢獻(xiàn)問(wèn)題，研究構(gòu)建了一種基于“模塊-組件化”的綠色發(fā)展政策全過(guò)程綜合效益評(píng)估技術(shù)體系。評(píng)估體系圍繞政策制定、政策實(shí)施以及政策效果三個(gè)階段設(shè)定7個(gè)評(píng)估模塊。政策制定階段包括政策目標(biāo)、政策方案；政策實(shí)施階段包括執(zhí)行體系、監(jiān)督機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制；政策效果階段包括政策質(zhì)量、環(huán)境影響。針對(duì)行政命令型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、公眾參與型及混合型等4種較常見的政策類型及其評(píng)估切入時(shí)間，提出“組件式”評(píng)估模式。評(píng)估以綠色發(fā)展為總體目標(biāo)，結(jié)合區(qū)域水生態(tài)功能分區(qū)考核要求以及“水十條”以及“263”水質(zhì)考核管理要求，提出必選指標(biāo)及備選指標(biāo)。其中，在評(píng)估指標(biāo)中研究構(gòu)建引領(lǐng)區(qū)小流域精細(xì)化氮磷水質(zhì)定量動(dòng)態(tài)模擬預(yù)測(cè)-優(yōu)化系統(tǒng)，從提升河網(wǎng)精度以及精細(xì)核準(zhǔn)污染源兩個(gè)方面提升模擬精度，提高環(huán)境效益定量評(píng)估水平。
課題瞄準(zhǔn)綠色發(fā)展政策的綜合效益定量評(píng)估技術(shù)研究及應(yīng)用這一重要目標(biāo)和任務(wù)，選擇《宜興市畜禽養(yǎng)殖污染防治工作方案（2016年-2017年）》《宜興市生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017年-2020年）》兩項(xiàng)典型政策開展實(shí)例評(píng)估，合理評(píng)估政策實(shí)施效果，識(shí)別政策制定與執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，從環(huán)境效益角度識(shí)別政策實(shí)施的敏感區(qū)與盲區(qū)，提出優(yōu)先開展清單及完善補(bǔ)充建議。針對(duì)行政命令型政策，從立法保障、目標(biāo)合理性、手段多樣化、目標(biāo)群體權(quán)益保障及服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展層面給出了相關(guān)對(duì)策建議；針對(duì)混合型政策，從監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制、多部門協(xié)同執(zhí)行體系等方面給出相關(guān)對(duì)策建議。
評(píng)估應(yīng)用表明，面對(duì)不同類型的政策，評(píng)估方法均具有較好的先進(jìn)性、科學(xué)性和可操作性，在制定、執(zhí)行和效果層面較全面客觀的識(shí)別了成效與問(wèn)題。通過(guò)引入定量模擬系統(tǒng)，較好地解決了微觀政策難用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映政策實(shí)施效果的問(wèn)題；對(duì)于綜合性的、宏觀政策，這個(gè)方法可利用模擬計(jì)算結(jié)果與監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，較好地區(qū)分工程類措施與非工程措施的改善效益。課題緊緊圍繞綠色發(fā)展政策評(píng)估開展研究工作，是對(duì)我國(guó)目前相關(guān)政策評(píng)估技術(shù)體系的完善，為生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展政策的制定與實(shí)施提供了技術(shù)支撐。
課題實(shí)施成效
宜興市開展生態(tài)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)以來(lái)，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，地表水環(huán)境質(zhì)量改善幅度躋身縣（市、區(qū)）前10位，綠色發(fā)展水平不斷提升，綠色發(fā)展指數(shù)由2017年的78分上升到86分，位列無(wú)錫市第一梯隊(duì)。同時(shí)形成了一批具有示范效果的示范工程和制度集成成果，為太湖流域提供政策支撐。
“太湖流域生態(tài)引領(lǐng)區(qū)綠色發(fā)展綜合示范”課題組供稿
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