碳稅和碳排放權(quán)交易體系的國際實(shí)踐與啟示
1997年《京都議定書》規(guī)定在“共同而區(qū)別責(zé)任”的原則下，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同承擔(dān)減排義務(wù)；2015年《巴黎協(xié)定》提出：在本世紀(jì)末把全球平均氣溫上升幅度較工業(yè)化時(shí)期控制在2℃之內(nèi)，并努力把升溫控制在1.5℃之內(nèi)。2020年9月，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上提出 “中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”此后，我國對于世界各國如何利用碳稅和碳排放權(quán)交易體系促進(jìn)“碳達(dá)峰”“碳中和”的關(guān)注度也隨之提升。
碳稅與碳排放權(quán)交易體系的差異
碳稅與碳排放權(quán)交易體系同屬于碳定價(jià)范疇，主要通過發(fā)揮價(jià)格信號作用，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體降低溫室氣體排放量，減少環(huán)境污染行為，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，同時(shí)形成一定的財(cái)政收入。因此，世界各國普遍認(rèn)為，碳稅與碳排放權(quán)交易體系是激勵(lì)節(jié)能減碳、應(yīng)對氣候變化的有效手段，有利于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但二者各有優(yōu)劣。
基于外部性的理論，碳稅具有一定的優(yōu)勢，例如，其具有規(guī)范的稅收體制和完善的法律規(guī)定，因而政府的管理成本更低，在進(jìn)出口的國際稅收協(xié)調(diào)方面難度也更低。同時(shí)，在法律保障體系的支撐下，權(quán)力尋租和腐敗的自由空間較小。此外，碳稅的覆蓋范圍廣，包括大中小型在內(nèi)的所有碳排放主體都被納入，因此，碳稅的節(jié)能減排引導(dǎo)效應(yīng)覆蓋面更廣。
同時(shí)，碳稅也存在一定的劣勢，例如，碳稅的開征需要經(jīng)過一套標(biāo)準(zhǔn)化的法律程序，甚至可能遇到較大的阻力；碳稅的累退性可能增加低收入群體的稅負(fù)，拉大不同地區(qū)、不同群體之間的收入差距；開征碳稅在短期內(nèi)會(huì)造成企業(yè)生產(chǎn)成本上漲，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到需求端后，使得居民生活受到一定程度上的影響；此外，不能對減排效果進(jìn)行精確的預(yù)期和規(guī)劃，造成減排總量具有不確定性。
基于科斯定理，碳排放權(quán)交易體系也具有一定的優(yōu)勢，例如市場定價(jià)方式更加靈活，有助于提高資源配置效率，激發(fā)市場活力；在社會(huì)公平方面，具有較弱的累退性，對低收入群體的負(fù)面影響較小；具有明確清晰的減排總量目標(biāo)，并細(xì)化分解微觀的數(shù)量化指標(biāo)，促使各主體落實(shí)責(zé)任，有助于加大對高排放、高污染、高耗能大型企業(yè)的集中統(tǒng)一管控力度，促進(jìn)新興綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同時(shí)，碳排放權(quán)交易體系的劣勢主要反映在：一方面，在變化的市場環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性對碳排放權(quán)交易體系的影響較大，信息不對稱也影響著企業(yè)減排預(yù)期和動(dòng)力；另一方面，作為碳排放權(quán)交易體系的核心要素之一，配額分配不得當(dāng)容易導(dǎo)致權(quán)力尋租、利益輸送等不良現(xiàn)象，破壞規(guī)范體系，降低運(yùn)行效率。
碳稅的國際實(shí)踐
由于稅收具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的功能，因此，世界上有不少國家認(rèn)為對污染性能源及氣體征稅是遏制過度碳排放對地球和人類健康產(chǎn)生危害的有效途徑。以芬蘭、丹麥為代表的北歐國家，早在20世紀(jì)90年代起便開征碳稅，至今已建立起較為完善的碳稅體制；以英國、法國為代表的發(fā)達(dá)國家，為了治理工業(yè)化帶來的污染，21世紀(jì)初期在OECD（經(jīng)合組織）和歐盟的推動(dòng)下也相繼開征碳稅。OECD最新發(fā)布的《稅收政策改革（2020）》報(bào)告顯示，2020年各國的環(huán)境稅改革措施與之前相比有所增加，其中南非、瑞典和荷蘭提高了碳稅。截至2020年5月，已有丹麥、芬蘭、瑞典、挪威、南非、新加坡、阿根廷等國家實(shí)施碳稅。
縱觀各國碳稅的發(fā)展歷程，可以得出一些有益經(jīng)驗(yàn)和啟示。
其一，征稅對象集中于煤、石油和天然氣等化石能源，二氧化碳等溫室氣體，以及航空和海運(yùn)等特定行業(yè)，化石能源是大多數(shù)國家碳稅的征稅對象。根據(jù)國際能源署發(fā)布的《2050年能源零碳排放路線圖報(bào)告》，2050年的煤炭消費(fèi)量需較2020年降低約90%左右，石油需求降低75％，天然氣需求降低55％，方可滿足能源零排放的目標(biāo)要求，所以征稅對象的設(shè)計(jì)主要集中于以上行業(yè)。
其二，針對能源使用的不同環(huán)節(jié)，規(guī)定多層級的納稅人，如在冰島對制造或進(jìn)口碳產(chǎn)品的締約方征稅，瑞典對個(gè)人住宅、商業(yè)和機(jī)構(gòu)場所的供暖提供者征稅，這樣有助于根據(jù)每個(gè)國家不同的情況全面控制減排。
其三，稅基確定依賴于直接的二氧化碳排放當(dāng)量，或化石燃料中的含碳量，有利于直接實(shí)現(xiàn)預(yù)期的減排控制目標(biāo)。
其四，稅率循序漸進(jìn)上升，定額稅率與差異化稅率共存。稅率上升增加了污染者的私人邊際成本，減輕負(fù)外部性對社會(huì)的不利影響，促使經(jīng)濟(jì)主體研發(fā)節(jié)能減排新技術(shù)。
此外，針對清潔能源、節(jié)能減排技術(shù)、居民生活相關(guān)等方面推出相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施，發(fā)揮碳稅的雙重紅利效應(yīng)。對污染征稅達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，而鼓勵(lì)先進(jìn)減排技術(shù)的發(fā)展，則促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
從已經(jīng)開征碳稅的國家來看，各國碳稅收入的用途包括節(jié)能環(huán)保、稅收循環(huán)、支持低收入群體等。如丹麥碳稅收入的40%用于環(huán)境補(bǔ)貼，60%返還給工業(yè)，專用于環(huán)境方面的收入補(bǔ)償社會(huì)公眾利益，為加強(qiáng)環(huán)保工作、建設(shè)低碳社會(huì)夯實(shí)了物質(zhì)基礎(chǔ)，也助力于節(jié)能減排新技術(shù)研發(fā)后形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，帶動(dòng)新興市場的發(fā)展。荷蘭將收入通過減少所得稅和增加投資的方式返還至經(jīng)濟(jì)中，碳稅收入的循環(huán)減輕了納稅人整體的稅收負(fù)擔(dān)，控制企業(yè)的總成本進(jìn)而減少其進(jìn)行稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁；同時(shí)減輕了其他稅收的扭曲效應(yīng)影響，修正經(jīng)濟(jì)增長的效率損失。加拿大的收入保留在原產(chǎn)地，各省份和地區(qū)可將收入用于員工及其家庭的扶持，幫助弱勢群體和北方社區(qū)，或鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新。對低收入群體的照顧和幫扶，體現(xiàn)了稅收公平原則，以及在縮小收入分配差距方面起到積極作用，通過市場化方式征收稅款之后，政府進(jìn)行合理干預(yù)有益于化解社會(huì)矛盾，提升社會(huì)整體福利水平，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
碳排放權(quán)交易體系的國際實(shí)踐
碳排放權(quán)交易體系是旨在減少溫室氣體排放的市場機(jī)制，1997年《京都議定書》首次使用了碳排放權(quán)交易的概念，每個(gè)國家及地區(qū)需控制本國的碳排放量以完成承諾責(zé)任，并可以通過市場機(jī)制交易配額，優(yōu)化資源配置。截至2020年5月，已有中國、日本、韓國、歐盟、美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國家和地區(qū)實(shí)施了碳排放權(quán)交易體系。
碳排放權(quán)交易體系主要具有以下幾方面的特點(diǎn)：
一是配額總量設(shè)置，這對碳減排效果具有直接影響；
二是主要適用于高排放、高污染、高耗能的大型企業(yè)；
三是采用配額分配方法管理，如依據(jù)排放和生產(chǎn)情況設(shè)定各地區(qū)、各企業(yè)的配額，以及企業(yè)排放量的監(jiān)測、核算等；
四是設(shè)置注冊登記管理系統(tǒng)、排放交易平臺等交易保障條件；
五是增強(qiáng)對企業(yè)的行為規(guī)范約束，包括對于企業(yè)減排責(zé)任的法律規(guī)定，對未能完成排放檢測、報(bào)告和擾亂市場行為的罰則制定等。
歐盟碳排放權(quán)交易體系（European Union Emission Trading Scheme，EUETS）于2005年為實(shí)現(xiàn)《京都議定書》下的二氧化碳減排目標(biāo)而推出，是世界上首個(gè)多國參與、全球最大的溫室氣體排放交易體系。歐盟碳排放權(quán)交易體系分為四個(gè)階段，并已初步形成了碳價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)歐盟以具有成本效益的方式實(shí)現(xiàn)其溫室氣體排放目標(biāo)。
一是2005~2007年，僅涵蓋發(fā)電廠和高能耗行業(yè)，幾乎所有配額都免費(fèi)提供給企業(yè)；
二是2018~2012年，配額與2005年相比下降了6.5%，免費(fèi)分配的比例降至90％左右；
三是2013~2020年，歐盟范圍內(nèi)的單一排放上限取代了國家上限系統(tǒng)，拍賣成為默認(rèn)的配額分配方法，統(tǒng)一分配規(guī)則適用于仍免費(fèi)分配的配額，2005~2019年期間，歐盟碳排放權(quán)交易體系覆蓋的設(shè)施排放量下降了約35％；
四是2021~2030年，目標(biāo)是2021年之前，將配額的年度削減速度提高到2.2％，同時(shí)繼續(xù)免費(fèi)分配配額，通過多種低碳融資機(jī)制幫助各行業(yè)應(yīng)對低碳轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新和投資挑戰(zhàn)。
國際實(shí)踐對我國的啟示
我國目前主要采用碳排放權(quán)交易的碳定價(jià)機(jī)制，沒有將碳稅作為一個(gè)獨(dú)立稅種開征，但是在消費(fèi)稅和環(huán)境保護(hù)稅稅目中體現(xiàn)了對環(huán)境污染物的限制。2011年7月，國家發(fā)改委頒布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的通知》，標(biāo)志著我國碳排放交易體系建立拉開序幕，試點(diǎn)地區(qū)取得的積極進(jìn)展為全國性碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。隨后，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7個(gè)交易試點(diǎn)相繼設(shè)立。截至2020年8月末，7個(gè)試點(diǎn)碳市場配額累計(jì)成交量為4.06億噸，累計(jì)成交額約為92.8億元。2021年2月，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》標(biāo)志著全國碳市場首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)。
2021年6月7日，上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所表示，全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)通過技術(shù)驗(yàn)收，按照生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門的工作部署，全國碳排放權(quán)交易市場將在6月底正式上線交易。為碳排放設(shè)置價(jià)格將倒逼高污染企業(yè)在發(fā)展方式上做出改變，以應(yīng)對生產(chǎn)成本的上升，并激勵(lì)清潔效率更高、減排成本更低的企業(yè)通過出售多余的碳排放權(quán)獲取收益，引領(lǐng)清潔能源、綠色交通、資源循環(huán)利用等多領(lǐng)域的低碳投資，推動(dòng)我國綠色發(fā)展。
進(jìn)入“十四五”時(shí)期，樹立人與自然和諧共生的理念是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，推動(dòng)綠色成為發(fā)展底色，為“美麗中國”建設(shè)添綠賦能，具有重要意義。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，我國需要付出更為艱苦卓絕的持續(xù)努力，包括合理選擇碳稅、碳排放權(quán)交易體系在內(nèi)的碳定價(jià)政策工具。國際貨幣基金組織（IMF）總裁克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃指出，碳稅與綠色投資鼓勵(lì)政策的組合，可以使全球經(jīng)濟(jì)增速在未來15年提高約0.7%，由此可見，碳稅也存在促進(jìn)綠色發(fā)展的作用。
一方面，國家通過稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主體的決策和行為，引導(dǎo)其減少污染進(jìn)而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，在利益最大化的動(dòng)機(jī)影響下，價(jià)格上升會(huì)使污染行為減少，并促進(jìn)新能源產(chǎn)品替代化石燃料，減少整體的二氧化碳排放量，同時(shí)進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)改進(jìn)和研發(fā)，促進(jìn)企業(yè)投資與家庭消費(fèi)模式向綠色能源轉(zhuǎn)變。
另一方面，開征碳稅在短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的下降，碳稅在消費(fèi)者支出與生產(chǎn)者凈所得之間打入“稅收楔子”，抑制了消費(fèi)需求、投資需求，對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響；但從長期角度而言，碳稅可以補(bǔ)充政府財(cái)力，在“乘數(shù)效應(yīng)”的放大器作用下，政府整體投資規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)撬動(dòng)更多的社會(huì)投資，從而拉動(dòng)消費(fèi)和增加就業(yè)，對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生正面影響。
總而言之，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和并非僅僅是控制碳排放的指標(biāo)設(shè)定，它引起的是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，涉及能源、氣候、科技以及經(jīng)濟(jì)等多方面，更為深遠(yuǎn)的是影響人們的消費(fèi)行為以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。制度的設(shè)計(jì)會(huì)對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生引領(lǐng)作用，只有將綠色發(fā)展理念融入社會(huì)生活的方方面面，多方協(xié)同才能繪就綠水青山新畫卷。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
