產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評管理改革面臨的突出問題及建議
產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是我國改革開放的成功實踐，對改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)揮了不可替代的作用。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，土地、勞動力、資金等要素成本增加，政策紅利減弱，資源環(huán)境約束持續(xù)加劇，園區(qū)發(fā)展面臨的經(jīng)濟與環(huán)保的矛盾更加突出。同時，園區(qū)多頭管理機制、過多的行政干預(yù)增加了項目落地難度，束縛了園區(qū)改革發(fā)展。
國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部先后出臺促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)改革的相關(guān)政策，要求創(chuàng)新園區(qū)體制機制、改革園區(qū)環(huán)境管理方式、完善環(huán)境管理制度。2017年以來，大部分省、直轄市也相繼在不同尺度、不同范圍開展了園區(qū)環(huán)評管理改革。雖然，從改革試點情況看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過優(yōu)化分類管理、改革行政審批程序，倒逼園區(qū)高污染高耗能產(chǎn)業(yè)退出，為優(yōu)質(zhì)先進產(chǎn)能騰出發(fā)展空間，大幅壓縮了項目落地時間和落地成本，提升了園區(qū)營商環(huán)境，但仍存在一些問題。筆者認為，產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要強化特色，全面深入推進環(huán)境管理改革，才能實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評管理改革狀況及存在的問題
截至目前，我國23個省、直轄市開展了園區(qū)環(huán)評管理改革，簡化了環(huán)境影響輕微的項目環(huán)評審批事項和審批時限，提高了環(huán)評審批管理效能。如北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實施標準+承諾（準入負面清單以外的項目實施承諾制）的環(huán)評審批改革試點后，推進了134個高精尖項目建設(shè)，實現(xiàn)了經(jīng)濟和環(huán)境效益同步提升。2018年工業(yè)增加值同比增長11.6%，VOC減排180噸，萬元GDP能耗同比下降2.11%，PM2.5累計平均濃度同比下降18.5%。
由于各地園區(qū)環(huán)境管理基礎(chǔ)、營商環(huán)境條件、發(fā)展階段水平不同，對園區(qū)環(huán)評管理改革的理解、認識和目標也存在較大差異，各地園區(qū)環(huán)評管理改革探索進展不一。影響園區(qū)環(huán)評管理改革的因素多、情況復(fù)雜，也是我國推進園區(qū)環(huán)評管理改革面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。目前來看，園區(qū)環(huán)評管理改革存在的主要問題如下：
一是環(huán)評管理改革亟需與相關(guān)管理制度有機融合。各地改革不同程度存在區(qū)域“三線一單”、園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評之間管理銜接不暢的問題，削弱了源頭預(yù)防、環(huán)境準入功能，影響了園區(qū)環(huán)評管理改革的效能。
區(qū)域“三線一單”與園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的管理要求仍未理順。長江經(jīng)濟帶及青海12省“三線一單”即將全面發(fā)布，但二者的銜接內(nèi)容仍較為模糊，有的還存在園區(qū)規(guī)劃環(huán)評要求與“三線一單”管控要求互為基礎(chǔ)的問題，可能導(dǎo)致園區(qū)規(guī)劃環(huán)評“就園區(qū)論園區(qū)”，缺失對區(qū)域重大環(huán)境問題協(xié)同治理、區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同綠色發(fā)展、區(qū)域資源環(huán)境合理配置等統(tǒng)籌考慮，園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與區(qū)域環(huán)境管理要求不一致、不呼應(yīng)。
園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的程序銜接不明確。當前園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動多集中于審批環(huán)節(jié)簡化，而園區(qū)規(guī)劃環(huán)評所含項目的環(huán)評簡化內(nèi)容、規(guī)劃環(huán)評審查意見落實與項目環(huán)評受理、審批之間的關(guān)系仍未明確，需進一步厘清。
二是部分地區(qū)園區(qū)改革舉措落地見效難。當前“一刀切”的園區(qū)環(huán)評管理方式改革與產(chǎn)業(yè)園區(qū)復(fù)雜、多樣的特點不匹配。各地園區(qū)環(huán)評管理改革對園區(qū)環(huán)境污染特征、功能定位（工業(yè)主導(dǎo)或產(chǎn)城融合等)、發(fā)展階段(產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、生態(tài)化發(fā)展等）、管理職能特點等差異性考慮不足，“一把尺子”改到底，導(dǎo)致改革舉措無法落地或?qū)徟马椌珳p導(dǎo)致較大的環(huán)境風險，如某省在部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)試行區(qū)域環(huán)評加承諾制（重點項目開展環(huán)評，一般性行業(yè)實行承諾制）。筆者認為，作為一個電鍍產(chǎn)業(yè)大省，試點園區(qū)為電子、汽車、機械等產(chǎn)業(yè)配套的電鍍項目被納入一般性行業(yè)，無需開展環(huán)評而實施承諾制，這類高污染建設(shè)項目環(huán)評的缺失，可能出現(xiàn)不可控的環(huán)境風險。
園區(qū)管理職能模糊，影響了改革實效。由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)在國家法律層面沒有明確的法律地位，園區(qū)管委會審批權(quán)限由各地自行把握，有的以地方立法或行政規(guī)范性文件授權(quán)，而大部分園區(qū)尚未明確。且在當前機構(gòu)垂直管理改革的大背景下，原本下放給園區(qū)的部分職權(quán)逐步集中到上級各管理部門，管委會環(huán)境監(jiān)管權(quán)限的收縮，與其全面承擔園區(qū)環(huán)境管理及環(huán)境質(zhì)量改善主體責任的要求不適應(yīng)。
三是改革重心失衡，重“放”輕“管服”。各地園區(qū)環(huán)評管理改革頂層設(shè)計上普遍存在重簡化事前審批，輕事中事后監(jiān)管的問題，出現(xiàn)優(yōu)化了園區(qū)的營商環(huán)境、弱化了園區(qū)環(huán)境監(jiān)管的傾向。如某省規(guī)定，完成規(guī)劃環(huán)評的部分園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程及環(huán)境風險低、環(huán)境影響小的項目，試行環(huán)評審批告知承諾制，但未明確園區(qū)項目環(huán)評事后監(jiān)管主體、監(jiān)管流程、監(jiān)管程序。筆者認為，事中事后監(jiān)管的缺失，可能放任“批而不管”“不是自己批的不管” 等現(xiàn)象發(fā)生，甚至出現(xiàn)部分園區(qū)降低環(huán)保準入作為招商引資優(yōu)惠條件，或放松建設(shè)項目環(huán)境污染治理，加劇園區(qū)環(huán)境污染的問題。
深化產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評管理改革的對策建議
“十四五”時期，產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮改革排頭兵作用，理順關(guān)系、創(chuàng)新模式、做好加減乘法，發(fā)展完善環(huán)評管理制度實踐，為綠色發(fā)展積累實踐經(jīng)驗。
首先，理順園區(qū)各項環(huán)境管理制度間的邏輯關(guān)系。強化與區(qū)域“三線一單”銜接，及園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評制度間的聯(lián)動、耦合和有機融合，建立園區(qū)三類管理機制，全面推進園區(qū)環(huán)評管理系統(tǒng)改革。
建立“內(nèi)容、形式、程序”簡化為核心的多項環(huán)境管理制度聯(lián)動機制。“內(nèi)容”簡化是指利用區(qū)域“三線一單”中符合時效性的資料成果，簡化園區(qū)規(guī)劃環(huán)評相關(guān)工作內(nèi)容，或利用園區(qū)規(guī)劃環(huán)評有關(guān)成果簡化項目環(huán)評評價內(nèi)容。“形式”簡化是指已開展區(qū)域“三線一單”的園區(qū)，可創(chuàng)新性地將環(huán)境影響較小的園區(qū)，如以信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)環(huán)評簡化為篇章；蛞验_展規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)，對影響較小的建設(shè)項目環(huán)評，可依次降級為報告表、登記表。“程序”簡化，是以園區(qū)環(huán)評審批“瘦身”改革為核心的審批程序簡化，如由報告表降級為登記表的建設(shè)項目，技術(shù)文件審批程序由審查會、行政審批，直接簡化為網(wǎng)上登記辦理審批。
建立以環(huán)境準入為核心的剛性約束機制。即區(qū)域以“三線一單”為龍頭，以空間布局、污染物排放、環(huán)境風險等管控為核心開展產(chǎn)業(yè)源頭準入，在園區(qū)和建設(shè)項目等不同尺度的管理對象間建立環(huán)境管理要求的傳導(dǎo)機制，逐層落實、細化到相應(yīng)技術(shù)文件，并最終落實到企業(yè)責任主體。
建立執(zhí)法督察兜底的監(jiān)管反饋機制。重點是圍繞園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評進行事中事后執(zhí)法檢查和督察問責，并可通過執(zhí)法督察，將存在的問題反饋到相應(yīng)的環(huán)境管理環(huán)節(jié)，予以糾正。
其次，因園制宜創(chuàng)新環(huán)評管理模式。改革方向上，結(jié)合園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善主要短板及全過程環(huán)境管理改革的薄弱環(huán)節(jié)，找準園區(qū)改革施力點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確定園區(qū)環(huán)評改革重點方向，并以園區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善與否作為判別改革成效的重要標準。
改革形式上，按《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革創(chuàng)新園區(qū)試點的通知》等要求，推廣長三角、北京、廣東等園區(qū)正負面清單管理模式，建立與園區(qū)特點相適應(yīng)的環(huán)評管理改革模式，并根據(jù)園區(qū)改革的環(huán)境治理效應(yīng)變化，及時調(diào)整、優(yōu)化改革形式。
法律制度支撐上，建議各地根據(jù)改革創(chuàng)新需要，授權(quán)試點園區(qū)更多的改革權(quán)力，并及時開展有關(guān)地方法規(guī)規(guī)章的立、改、廢、釋工作，以地方立法拓展改革空間。如廣東省深圳市相繼出臺了《深圳市建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批和備案管理名錄》（深人環(huán)規(guī)〔2018〕1號）(2018年)、《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護條例》（2018年修改）等地方性規(guī)章，以特區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護條例、分類管理名錄、環(huán)評審批和備案管理名錄的形式將創(chuàng)新做法法制化，將改革實踐建立在于法有據(jù)的基礎(chǔ)上。要借《環(huán)評法》修訂契機，推動區(qū)域“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評管理制度聯(lián)動入法。
第三，調(diào)整改革創(chuàng)新的重心和方法。做好簡化行政審批的“減法”、強化監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。
進一步精簡園區(qū)環(huán)評審批等行政審批事項，但“放和減”要做到下放權(quán)力但不下放責任、精簡環(huán)節(jié)但不放松監(jiān)管、縮短時限但不降低質(zhì)量。只對園區(qū)生態(tài)環(huán)境影響可控的項目優(yōu)化審批流程，對事關(guān)生態(tài)環(huán)境安全和影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的項目，嚴格監(jiān)管，守好底線。
強化規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可核發(fā)事中事后監(jiān)管，并按照分級分類監(jiān)管要求，采取差別化的監(jiān)管措施，建立企業(yè)環(huán)境信用管理和違法違規(guī)建設(shè)項目長效監(jiān)管機制。
做好優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，創(chuàng)新主動服務(wù)的方式方法，提升園區(qū)環(huán)保管理水平，如對重點建設(shè)項目提前介入，實行集中評估、集約審批，壓縮環(huán)評服務(wù)的中間環(huán)節(jié)，對關(guān)系民生的重大建設(shè)項目開辟綠色通道等。
工作單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心
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