促進社會資本進入生態(tài)保護補償領(lǐng)域
自新安江流域上下游橫向生態(tài)補償機制建立以來，通過設(shè)立綠色基金、政府和社會資本合作（PPP）模式、融資貼息等方式，引導社會資本進入流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)，取得了良好的成效。此后，多地也積極實踐，通過財政資金的示范，吸引社會資本進入生態(tài)保護補償領(lǐng)域，逐步實現(xiàn)讓市場在自然生態(tài)資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
如何發(fā)揮財政資金杠桿作用，促進社會資本進入生態(tài)保護補償領(lǐng)域，以更好地實現(xiàn)自然價值資源，優(yōu)化生態(tài)補償政策，提高生態(tài)補償?shù)男Ч⑿屎凸，值得探討?nbsp;
生態(tài)保護補償領(lǐng)域引入社會資本的必要性
生態(tài)保護補償資金缺口大，財政資金難以完全負擔，迫切需要引入社會資本。中央財政2019年自然資源領(lǐng)域生態(tài)保護修復兩個專項安排142億元，僅為相關(guān)部門測算的每年589億元資金需求的24%。補償資金不足使實施生態(tài)保護或生態(tài)修復的主體得不到足額補償，導致對保護者的激勵不足，嚴重影響生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性。新冠肺炎疫情后，各級財政都面臨極大壓力，生態(tài)補償資金短缺的問題會進一步放大。同時，過度依靠財政資金，使生態(tài)改善的受益者缺乏付費意識，政府無法識別社會對生態(tài)保護的理性需求和供給的最優(yōu)規(guī)模，從而影響公共物品供給的效率。
社會資本的引入，將改變傳統(tǒng)上由政府尋找生態(tài)補償受益者的被動模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓾撛谑芤嬲叻e極尋找生態(tài)環(huán)境效益的主動模式，為生態(tài)產(chǎn)品市場增加活力。生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是通過“受益者付費”實現(xiàn)對生態(tài)保護產(chǎn)生的正外部性的補償。生態(tài)系統(tǒng)服務和生態(tài)保護的成果往往在較大空間、較長時期內(nèi)產(chǎn)生正外部性，受益主體數(shù)量眾多、空間分布廣泛、需求差異大，即便通過政府代理，也難以識別所有的生態(tài)補償受益主體，更難識別具有較強支付意愿的受益主體。社會資本的介入以市場機制為基礎(chǔ)，增強了生態(tài)系統(tǒng)服務和生態(tài)產(chǎn)品的價值流動性，調(diào)動了“受益者付費”的積極性。
社會資本介入生態(tài)補償領(lǐng)域，是綠色發(fā)展的內(nèi)涵所在。綠色發(fā)展不僅要求產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，而且要求生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。生態(tài)保護與修復的規(guī)模擴大、參與主體增加、市場化程度增強，無不需要社會資本的參加，并與財政資金形成良性互動與優(yōu)勢互補。社會資本介入不同層次和不同空間范圍的生態(tài)保護與補償項目，其本質(zhì)就是推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，促進區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，豐富綠色經(jīng)濟形態(tài)。
當前社會資本進入生態(tài)保護補償領(lǐng)域存在的問題
生態(tài)補償?shù)呢斦Y金以中央資金為主，省際之間自發(fā)建立生態(tài)補償機制的積極性不高，特別表現(xiàn)在大尺度的跨省區(qū)域流域的生態(tài)補償問題上。地方調(diào)研顯示，各省財政資金的投放使用往往“自掃門前雪”，缺乏生態(tài)系統(tǒng)保護的整體性思維；銀行融資仍為薄弱環(huán)節(jié)，主要來源于地方銀行，融資渠道少，不能有效引導社會資本進入生態(tài)保護補償最需要的領(lǐng)域。一旦缺乏中央層面的協(xié)調(diào)指導和資金支持，生態(tài)保護補償?shù)那熬皩⒎浅２幻骼剩只氐?ldquo;各自為政”的局面。
社會資本的生態(tài)補償績效評價體系不健全，重業(yè)務績效、輕環(huán)境績效。當前，社會資本進入生態(tài)補償領(lǐng)域往往帶有項目的特征，以合同約定的建設(shè)和運營相關(guān)生態(tài)環(huán)境指標為標的，突出業(yè)務績效，強調(diào)社會資本的資金放大效果，對社會效果和生態(tài)環(huán)境績效的監(jiān)管與評價不夠重視，甚至由于環(huán)境監(jiān)管的缺位導致套取財政資金的現(xiàn)象頻發(fā)，最終拉低財政資金的效率。
受財政資金流動模式的限制，生態(tài)補償與修復項目參與主體受限，市場化機制不充分，導致社會資本的流動性受限。與財政資金在政府間流動的模式不同，社會資本的流動模式強調(diào)市場的活躍度，要求基于多元化的參與主體實現(xiàn)更大范圍的流動，以激發(fā)生態(tài)補償?shù)幕盍Α?nbsp;
社會資本進入生態(tài)補償領(lǐng)域的渠道有限、權(quán)益回報機制不夠豐富，影響社會資本進入的積極性。當前，我國財政生態(tài)環(huán)保資金主要投入重點污染源和重點生態(tài)功能區(qū)保護修復項目，生態(tài)環(huán)境治理主體面臨較大的治理壓力，忽視對社會資本的權(quán)益回報和激勵，影響了潛在進入生態(tài)補償領(lǐng)域的市場主體的意愿。
社會資本進入生態(tài)保護補償領(lǐng)域的對策建議
長期以來，財政資金在生態(tài)補償中對社會資本更多發(fā)揮“主導”而非“引導”的作用，社會資本的參與度不夠。在生態(tài)保護補償領(lǐng)域，財政資金杠桿作用的發(fā)揮，核心原則是提升多元主體的參與度和社會資本的活躍度，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境收益的最大化。為此，筆者提出如下建議：
在生態(tài)環(huán)保專項資金的基礎(chǔ)上發(fā)展區(qū)域流域綠色基金。傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)保專項資金以環(huán)境要素和政府部門為基礎(chǔ)設(shè)置，分割性較強，應通過體制機制改革，逐步壯大跨行政區(qū)的綠色基金。利用好我國于2020年7月設(shè)立的國家綠色發(fā)展基金這一指揮棒，擴大生態(tài)補償?shù)母采w面，采取政府與社會資本合作（PPP）等機制，引導社會資本集中進入?yún)^(qū)域流域生態(tài)環(huán)境保護與修復項目中公共性強、戰(zhàn)略意義大、生態(tài)服務功能重要性高的領(lǐng)域，產(chǎn)生聚合效應，高效率推進綠色發(fā)展。
實施社會資本進入生態(tài)補償領(lǐng)域的環(huán)境績效與經(jīng)濟績效雙重考核，使經(jīng)濟績效與環(huán)境績效掛鉤。為此，應協(xié)調(diào)各管理部門的職能，明確各部門的分工，加強聯(lián)動保障，完善評估考核的有效性。
創(chuàng)建生態(tài)補償?shù)氖袌龌脚_，打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，吸引多主體參與生態(tài)補償。結(jié)合生態(tài)環(huán)境要素稟賦和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況，開發(fā)進行多種市場化手段試點，促進生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)。打造生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、基金聯(lián)盟，充分發(fā)揮開發(fā)銀行中長期融資優(yōu)勢，構(gòu)建社會資本聯(lián)合的平臺，聯(lián)合多種金融機構(gòu)，拓寬融資渠道。生態(tài)補償?shù)膮⑴c主體還應向公眾延伸，鼓勵設(shè)立民間綠色投資基金，在生態(tài)保護領(lǐng)域推進個人綠色金融業(yè)務，支持綠色消費，促進綠色金融的公眾參與。
突破財政資金作為補貼的傳統(tǒng)模式，通過市場化的運作方式提升其能動性，豐富生態(tài)補償?shù)臋?quán)益回報機制。結(jié)合生態(tài)環(huán)境要素生產(chǎn)力及其發(fā)展目標在空間上的差異性，開發(fā)出多樣化的權(quán)益回報方式。積極開發(fā)生態(tài)保護在文化、歷史和情感等方面的間接效益，以財政資金為依托，將聲明、認證、宣傳等非經(jīng)濟收益模式納入生態(tài)補償?shù)那，擴大社會捐贈的實施范疇，以滿足社會對于生態(tài)環(huán)境保護的人文訴求。
作者單位：中國人民大學環(huán)境學院
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