淺議固廢類環(huán)保項目竣工環(huán)境保護驗收之前的政府付費
2017年，國務(wù)院總理李克強簽署第682號國務(wù)院令,公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉的決定》(以下簡稱《環(huán)境保護條例》), 自2017年10月1日起施行。環(huán)境保護條例第十九條約定：“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。同時，《環(huán)境保護條例》第二十三條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款”。
通過環(huán)保驗收是建設(shè)項目投入生產(chǎn)和使用的必要前提，也是“環(huán)保三同時”制度落地的重要保障。按照《環(huán)境保護條例》第十九條的規(guī)定強調(diào)新建項目環(huán)保設(shè)施的“三同時”是毋庸置疑的。但對于生活垃圾焚燒、餐廚（厭氧制沼）、污泥干化焚燒等以工業(yè)化方式處理垃圾的環(huán)保項目（尤其是近幾年以PPP方式實施的固廢類項目），編制《項目PPP合同》時對《環(huán)境保護條例》第十九條進行擴大解讀，強調(diào)在竣工環(huán)境保護驗收之前由項目公司承擔(dān)全部成本，而合同甲方不支付垃圾處理服務(wù)費的現(xiàn)象，則需要進行深入探討。
（一）固廢PPP項目竣工環(huán)境保護驗收之前的具體工作
根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》，《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，項目公司/建設(shè)單位可自行組織對項目進行竣工環(huán)保驗收。參照固廢類PPP項目實際運營情況，項目竣工環(huán)境保護驗收之前的工作主要分為兩個階段，第一階段為設(shè)備調(diào)試期，第二階段為項目商業(yè)試運營期，主要進度流程如下圖所示：
第一階段項目調(diào)試期內(nèi)主要工作包括：項目設(shè)備單體調(diào)試、項目設(shè)備聯(lián)合空載調(diào)試、項目設(shè)備帶料運行并進行環(huán)保監(jiān)測、項目整體消除缺陷。本階段主要由設(shè)備安裝調(diào)試單位根據(jù)項目技術(shù)文件進行調(diào)試，使項目各項運行參數(shù)和指標(biāo)能夠滿足技術(shù)文件和環(huán)評報告的要求。
第二階段商業(yè)試運營期內(nèi)主要工作包括：由建設(shè)單位/項目公司委托第三方機構(gòu)編制《項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測報告》（以下簡稱《監(jiān)測報告》）；建設(shè)單位/項目公司組織專家現(xiàn)場對項目環(huán)保設(shè)施進行驗收，專家對《監(jiān)測報告》進行評審；項目公司/環(huán)評單位將專家評審?fù)瓿珊蟮摹侗O(jiān)測報告》在項目公司/環(huán)評單位網(wǎng)站上公示；網(wǎng)站公示完成后，將《監(jiān)測報告》以及相關(guān)竣工環(huán)境保護驗收資料在生態(tài)環(huán)境部的全國建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息平臺上進行公示；生態(tài)環(huán)境部平臺公示完成后，建設(shè)單位/項目公司將竣工環(huán)境保護驗收相關(guān)資料提交項目當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門備案。
根據(jù)上述工作流程，從項目整體帶料運行并進行環(huán)保監(jiān)測至項目完成竣工環(huán)保驗收，多數(shù)項目的運作周期約為4~6個月。
（二）項目竣工環(huán)境保護驗收之前政府付費的必要性
1. 政府需要項目連續(xù)運營
固廢類PPP項目涉及城市人民群眾的日常生活，項目投產(chǎn)運營能夠有效的解決垃圾圍城的現(xiàn)狀，提升城市環(huán)境。固廢類PPP項目往往作為政府的重大項目，被列入政府重大民生工程的實施方案，政府對項目的投產(chǎn)運營有較高的政治要求，需要項目盡快投產(chǎn)并保證連續(xù)運營，不能因為等待項目竣工環(huán)保驗收通過后才開始正式投產(chǎn)運營，期間4~6個月的停產(chǎn)是巨大的社會效益損失。
在現(xiàn)今環(huán)保督查嚴格的大環(huán)境下，政府不能夠再開辟一座臨時填埋場地將城市垃圾（生活垃圾、餐廚垃圾、污泥）進行暫存，等項目竣工環(huán)保驗收通過后，再將臨時填埋場貯存的垃圾倒運至固廢類PPP項目進行處置，之后再對臨時填埋場進行環(huán)境治理，這樣不僅加大了政府的財政支出，也對環(huán)境造成二次污染。
2. 項目運營初期項目公司面臨成本壓力
固廢類PPP項目在項目運營初期面臨較大的成本壓力。首先，從運營成本分析，項目初期設(shè)備需要根據(jù)原材料（垃圾）特性不斷調(diào)試，完善設(shè)備工況。為達到環(huán)評要求，針對項目的污水和煙氣處理，各種藥劑的投放量遠遠超出項目投標(biāo)時的預(yù)測水平；同時，項目公司初期尚未建立良好的采購渠道，需要以現(xiàn)金購買藥劑原材料。其次，從固定成本分析，建設(shè)期結(jié)束后，項目進入還款期，項目第一年的財務(wù)費用是整個運營期中最高的，項目公司在運營初期的還本付息壓力較大。再次，項目公司進入運營期后需要向合同甲方提交運營期保函，由于項目公司在運營初期經(jīng)營情況較弱，無法在金融機構(gòu)獲得綜合授信，需要在銀行繳存履約保函等額的現(xiàn)金，金融機構(gòu)才能開出運營期履約保函，使得項目公司初期的現(xiàn)金壓力較大。
固廢類PPP項目（生活垃圾、餐廚垃圾、污泥）的主要收入來源為政府財政補貼，即使是在運營初期有一定售電收入的垃圾焚燒項目，政府支付的垃圾處理服務(wù)費在項目公司的總體收入中也占較大比重。若政府在項目竣工環(huán)保驗收之前不支付垃圾處理服務(wù)費，項目公司會產(chǎn)生資金斷流，造成對項目連續(xù)運營的不利影響。
3. 有利于創(chuàng)造良好的招商環(huán)境
PPP項目是政府和社會資本的合作，原則是公平合作、互惠互利。業(yè)內(nèi)很多專業(yè)人士稱PPP項目是政府和社會資本一場長達30年的婚姻，作為合作雙方應(yīng)換位思考、相互體諒，單純的僅強調(diào)一方的權(quán)利而忽視合作對方的根本利益難以體現(xiàn)平等、和諧的社會主義核心價值觀。
項目公司作為政府和社會資本的合作結(jié)晶，需要合作雙方的共同扶持，項目公司的健康運營不僅能夠為社會資本帶來投資回報，還能為政府創(chuàng)造巨大的社會效益，有利于政府創(chuàng)造良好的招商環(huán)境，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
（三）項目竣工環(huán)境保護驗收之前政府如何付費
根據(jù)2017年國家環(huán)境保護部頒布的《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》【國環(huán)規(guī)環(huán)評[2017]4號】第六條：“需要對建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行調(diào)試的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定”。在固廢類PPP項目各項污染物達標(biāo)排放的前提下，政府應(yīng)根據(jù)項目公司實際處理的垃圾量支付費用。
在政府和社會資本訂立《PPP項目合同》時，可對項目竣工環(huán)保驗收之前的垃圾處理服務(wù)費單價進行打折處理，比如項目竣工環(huán)保驗收之前，按照垃圾處理服務(wù)費的70~90%進行費用結(jié)算；在項目完成竣工環(huán)保驗收之后，按照垃圾處理服務(wù)費的100%進行費用結(jié)算。單價的折扣比例可以扣除服務(wù)費單價中的利潤為原則，通過友好協(xié)商來確定。通過這種方式，一方面能夠覆蓋項目公司的運營成本，使項目公司可獲得一定項目收入，從現(xiàn)金流上保證項目連續(xù)穩(wěn)定運營；另一方面，通過價格杠桿激勵項目公司在項目建設(shè)過程中，重視項目環(huán)保設(shè)施“三同時”的落實，加快項目竣工環(huán)保驗收的實施進度，保證項目各項污染物排放滿足項目環(huán)評的要求。
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