處罰規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放適用不同法律結(jié)果大不同 5萬以下還是100萬元以下？
2020年1月21日，中國環(huán)境報8版登載《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文，筆者對其中畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》進行處罰的觀點有不同理解。
筆者認(rèn)為，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》具體地補充了《水污染防治法》第五十六條第二款的要求和罰則，并明確了畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的定義，是配套環(huán)境保護單行法律使用的環(huán)境保護行政法規(guī)，兩者之間一脈相承，不存在“上位法與下位法”之間的沖突。
以《水污染防治法》為例
《水污染防治法》第七章法律責(zé)任共22條，從第82條至93條的罰則均對應(yīng)于各個章節(jié)的規(guī)定。列舉如下：第82條對應(yīng)第23條，第83條對應(yīng)第10、21條，第84條對應(yīng)第64條，第85條對應(yīng)第33、37、38、34、40條，第86條對應(yīng)第46條，第87條對應(yīng)第47條，第88條對應(yīng)第51條，第89條對應(yīng)第60條，第90條對應(yīng)第59、62條，第91條對應(yīng)第65、66、67條，第92條對應(yīng)第71條，第93條對應(yīng)第77、78條。
罰則對應(yīng)了第三章水污染防治的監(jiān)督管理、第四章水污染防治措施的第一節(jié)一般規(guī)定、第二節(jié)工業(yè)水污染防治、第三節(jié)城鎮(zhèn)水污染防治、第五節(jié)船舶水污染防治、第五章飲用水水源和其他特殊水體保護、第六章水污染事故處置。
罰則單獨沒有對應(yīng)第四章水污染防治措施第四節(jié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的內(nèi)容。筆者理解，這并不是立法者修訂時沒有考慮到畜禽養(yǎng)殖污染的情況，而是因為相關(guān)規(guī)定已經(jīng)存在于更為具體詳細(xì)的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中。
以《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》為例
筆者再以《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》為例，進一步說明畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放水污染物依據(jù)《水污染防治法》進行處罰是不合理的。
《防止拆船污染環(huán)境管理條例》第14條規(guī)定，拆船作業(yè)產(chǎn)生的電石渣及其廢水，必須收集處理，不得流入水中。該條對應(yīng)的罰則為第17條，罰金為1萬元以上10萬元以下。如果以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文的邏輯，該情況屬于“上位法與下位法”之間的沖突，應(yīng)依照《水污染防治法》進行處罰。
《危險化學(xué)品安全管理條例》第82條規(guī)定，生產(chǎn)、儲存、使用危險化學(xué)品的單位轉(zhuǎn)產(chǎn)、停產(chǎn)、停業(yè)或者解散，未采取有效措施及時、妥善處置其危險化學(xué)品生產(chǎn)裝置、儲存設(shè)施以及庫存的危險化學(xué)品，或者丟棄危險化學(xué)品的，由安監(jiān)部門責(zé)令改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
如果單位將危險化學(xué)品排入水體，以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文的邏輯，該情況也屬于“上位法與下位法”之間的沖突，應(yīng)依照《水污染防治法》進行處罰。
以上兩例說明，不能將有更加具體特殊規(guī)定的違法情形適用于《水污染防治法》第83條超標(biāo)排放水污染物的規(guī)定，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文所述“上位法與下位法”之間的沖突并不存在。
筆者認(rèn)為，如果實踐中對違反《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第20條的畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，以《水污染防治法》第83條進行處罰，鑒于二者處罰額度相差較大，可能會導(dǎo)致處罰的案件既侵害了相關(guān)群體的利益，也致使環(huán)保工作者不得不應(yīng)對復(fù)雜的行政訴訟。
■ 相關(guān)法條
《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第四十一條
排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物不符合國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)，或者未經(jīng)無害化處理直接向環(huán)境排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令限期治理，可以處5萬元以下的罰款。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門作出限期治理決定后，應(yīng)當(dāng)會同同級人民政府農(nóng)牧等有關(guān)部門對整改措施的落實情況及時進行核查，并向社會公布核查結(jié)果。
《水污染防治法》
第五十六條 國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。
畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，保證污水達標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境。
畜禽散養(yǎng)密集區(qū)所在地縣、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)組織對畜禽糞便污水進行分戶收集、集中處理利用。
第八十三條 違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：
……
（二）超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的；
……
■ 觀點回放
超標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》進行處罰
對于畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放水污染物，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年版）第42條規(guī)定的是責(zé)令限期治理，可以處5萬元以下的罰款。《水污染防治法》第83條第（二）項規(guī)定的是責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
筆者認(rèn)為，上述兩個規(guī)定屬于“上位法與下位法”之間的沖突，不適用“一般法與特殊法”之間的沖突規(guī)則。所以，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》第83條第（二）項的規(guī)定進行處罰，而不應(yīng)再適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第42條。
作者單位：山東省威海市生態(tài)環(huán)境局乳山分局
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