如何走出垃圾焚燒PPP項(xiàng)目的困境
2017年7月，財(cái)政部聯(lián)合住建部、環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知 財(cái)建（2017）455號(hào)》（簡(jiǎn)稱455號(hào)文），文件要求：“政府以貨幣、實(shí)物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或利益分配機(jī)制，且財(cái)政可承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目，全面實(shí)施PPP模式。符合全面實(shí)施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項(xiàng)目，政府參與的途徑限于PPP模式。”
2017年11月，財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文，文件中要求前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的PPP項(xiàng)目不得入庫。
根據(jù)上述兩個(gè)文件的要求，垃圾焚燒類項(xiàng)目應(yīng)統(tǒng)一采用PPP模式，項(xiàng)目實(shí)施的前提是完成立項(xiàng)或核準(zhǔn)。雖然2017年以后，全國范圍內(nèi)實(shí)施了一些垃圾焚燒類PPP項(xiàng)目，但項(xiàng)目量比2017年前有所減少。筆者接觸了一些垃圾焚燒行業(yè)的社會(huì)投資人和擬新建垃圾焚燒項(xiàng)目的政府部門，他們對(duì)以PPP模式實(shí)施垃圾焚燒都有一定的困惑，甚至在某些財(cái)承空間較大的地方，政府也更愿意采用特許經(jīng)營的方式實(shí)施垃圾焚燒項(xiàng)目。
導(dǎo)致這種情況的一個(gè)主要原因是垃圾焚燒項(xiàng)目的審批流程與PPP模式的一般流程存在沖突。垃圾焚燒項(xiàng)目在全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)錄入時(shí)，一般歸類為能源類項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和地方政策由省或地級(jí)市發(fā)改部門進(jìn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)。雖然近幾年垃圾焚燒項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置手續(xù)有所簡(jiǎn)化，但項(xiàng)目規(guī)劃部門的意見仍然必不可少。規(guī)劃部門出具規(guī)劃意見時(shí)需要項(xiàng)目建設(shè)單位提供達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度的前期文件，而達(dá)到初步設(shè)計(jì)則需要完成項(xiàng)目主要設(shè)備的采購，這樣建設(shè)單位才能將設(shè)備廠商提供的相關(guān)參數(shù)提交給設(shè)計(jì)單位完成初步設(shè)計(jì)。對(duì)于采用PPP模式實(shí)施的垃圾焚燒項(xiàng)目來說，在項(xiàng)目PPP投資人未選定的情況下，上述規(guī)定就形成了一個(gè)死循環(huán)，即未選定PPP投資人——無法進(jìn)行設(shè)備招標(biāo)采購——無法完成初步設(shè)計(jì)——規(guī)劃單位無法出具規(guī)劃意見——PPP項(xiàng)目無法核準(zhǔn)——PPP項(xiàng)目無法入庫——項(xiàng)目無法啟動(dòng)，不能選定投資人。
2014年以前的垃圾焚燒類項(xiàng)目主要以特許經(jīng)營方式實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府主管部門）在明確項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)路線、環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目選址、功能配套等主要條件后，委托可研單位編制項(xiàng)目建議書后即可進(jìn)行社會(huì)投資人的公開招標(biāo)。選定的社會(huì)投資人組建項(xiàng)目公司后，再由項(xiàng)目公司開展項(xiàng)目核準(zhǔn)等各項(xiàng)前期工作。
2017年以后，作為垃圾焚燒類PPP項(xiàng)目的甲乙雙方，政府和投資人都存在一定的難處：
1政府方的難處
完成垃圾焚燒類項(xiàng)目的項(xiàng)目核準(zhǔn)，不是簡(jiǎn)單委托某家設(shè)計(jì)院編制一本項(xiàng)目核準(zhǔn)報(bào)告就夠了，還需要水資源、環(huán)評(píng)、安全、交通、電力接入系統(tǒng)等相關(guān)專業(yè)單位編制相關(guān)報(bào)告作為項(xiàng)目核準(zhǔn)報(bào)告的支撐性文件和決策依據(jù)，期間涉及到大量的專業(yè)協(xié)調(diào)工作。政府方——項(xiàng)目主管部門沒有專業(yè)人員和精力更好的完成上述工作，項(xiàng)目推進(jìn)過程中的執(zhí)行效率較為低下。政府主管部門更希望選定社會(huì)投資人后，由投資人組建的項(xiàng)目公司派駐專業(yè)人員完成上述工作，而政府主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目工作進(jìn)度的監(jiān)督和政府層面的協(xié)調(diào)工作。
上述各項(xiàng)前期工作需要10家左右的專業(yè)機(jī)構(gòu)編制相關(guān)專業(yè)報(bào)告，涉及的前期工作費(fèi)用約一千萬元。項(xiàng)目主管政府部門（尤其是縣級(jí)單位）沒有財(cái)力完成上述工作，在執(zhí)行的過程中勢(shì)必造成工作內(nèi)容的刪減和壓縮，造成項(xiàng)目核準(zhǔn)報(bào)告的編制水平不高，甚至出現(xiàn)工藝選擇的偏差失誤和投資估算的漏算，影響項(xiàng)目后期實(shí)施。
2社會(huì)投資人的難處
由于政府缺乏專業(yè)力量完成項(xiàng)目的前期工作，造成PPP項(xiàng)目流程冗長(zhǎng)，有的項(xiàng)目需要一年甚至兩年才能推進(jìn)到執(zhí)行階段，消耗了投資人的投資激情，加大了投資人的項(xiàng)目開發(fā)成本。
項(xiàng)目前期核準(zhǔn)階段，項(xiàng)目主管部門為了推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度完成的各項(xiàng)前期工作，具有明顯的結(jié)果導(dǎo)向性，缺乏站在投資經(jīng)營角度進(jìn)行的科學(xué)的研究和論證，加之經(jīng)費(fèi)緊張等原因，會(huì)造成前期工作成果不嚴(yán)謹(jǐn)（投資估算漏項(xiàng)等）。投資人中標(biāo)后在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，會(huì)對(duì)政府方完成的各項(xiàng)前期工作提出修改意見，或推翻項(xiàng)目前期工作報(bào)告中的某些結(jié)論成果，這會(huì)造成項(xiàng)目前期工作的反復(fù)，并導(dǎo)致甲乙雙方的合作摩擦，延誤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。有的地方甚至還出現(xiàn)投資人以政府的前期工作失誤為由要求調(diào)價(jià)和索賠，引起項(xiàng)目爭(zhēng)議，導(dǎo)致PPP合作雙方兩敗俱傷的情況。
3建議
垃圾焚燒項(xiàng)目屬于民生項(xiàng)目，也是解決城市環(huán)境污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，國家項(xiàng)目立項(xiàng)審批部門應(yīng)繼續(xù)簡(jiǎn)化垃圾焚燒項(xiàng)目的立項(xiàng)前置手續(xù)，在不觸及國家嚴(yán)格限制的相關(guān)條件下（如占用基本農(nóng)田等），放寬規(guī)劃條件對(duì)項(xiàng)目審批的約束，打破PPP項(xiàng)目前期工作的死循環(huán)。
國家財(cái)政部針對(duì)垃圾焚燒類的PPP項(xiàng)目入庫放寬核定標(biāo)準(zhǔn)，可將項(xiàng)目建議書批復(fù)作為入管理庫的必要條件，加快PPP項(xiàng)目從識(shí)別階段到采購階段的推進(jìn)進(jìn)度，同時(shí)將垃圾焚燒項(xiàng)目核準(zhǔn)作為項(xiàng)目執(zhí)行階段財(cái)政付費(fèi)的前提進(jìn)行監(jiān)督考核。
在現(xiàn)有政策法規(guī)體系下，地方垃圾焚燒項(xiàng)目主管部門應(yīng)嘗試采用項(xiàng)目全過程管理，委托有經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的前期工作進(jìn)行全面統(tǒng)籌管理，利用咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目的技術(shù)路線選擇、工程造價(jià)控制、設(shè)備選型等具體內(nèi)容做出科學(xué)的研究和論證，保證項(xiàng)目前期工作的質(zhì)量，從而為投資人入場(chǎng)后項(xiàng)目的順利實(shí)施提供有效保證。
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