《深圳市政府和社會資本合作(PPP) 實(shí)施細(xì)則(試行)》政策解讀
為貫徹落實(shí)國家深化投融資體制改革、規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）的工作部署，根據(jù)《深圳市開展政府和社會資本合作的實(shí)施方案》（深府辦〔2017〕16號）要求，為進(jìn)一步規(guī)范深圳市政府和社會資本合作（PPP）具體操作流程，深圳市發(fā)展和改革委員會、財(cái)政委員會聯(lián)合印發(fā)了《深圳市政府和社會資本合作(PPP)實(shí)施細(xì)則（試行）》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）。
一、《實(shí)施細(xì)則》出臺的背景
推進(jìn)政府和社會資本合作，對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。2014年以來，國家出臺了多項(xiàng)指導(dǎo)政府和社會資本合作（PPP）的政策，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部單獨(dú)或會同有關(guān)部委下發(fā)文件，要求在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域加快推行PPP模式。全國各省市大量PPP項(xiàng)目加速開展建設(shè)運(yùn)營的同時(shí)，也出現(xiàn)了違規(guī)融資、變相舉債、政府擔(dān)保收益等增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不規(guī)范現(xiàn)象。2017年以來,國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等多部門相繼出臺多項(xiàng)政策措施，對各省市PPP工作進(jìn)行清理規(guī)范，積極引導(dǎo)全國各省市PPP工作規(guī)范有序發(fā)展。
從深圳情況看，一方面由于較早推行改革開放并形成良好的市場機(jī)制，深圳較早在電廠、高速公路、城市軌道交通、污水和垃圾處理等領(lǐng)域采用了PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，積累了較為豐富的PPP工作經(jīng)驗(yàn)；另一方面近年來由于深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提升，加上盤活存量資金，積累了較為雄厚的財(cái)政實(shí)力，各部門推進(jìn)PPP工作動力有所減弱。從長遠(yuǎn)發(fā)展分析，隨著深圳建設(shè)社會主義現(xiàn)代化先行區(qū)的加快推進(jìn)、新版城市總體規(guī)劃的實(shí)施，新一輪城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)重、資金需求大、質(zhì)量效率要求高。加快推行PPP模式有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化投融資體制改革，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化；有利于激發(fā)社會資本活力和創(chuàng)造力，拓展民營資本發(fā)展空間，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁；有利于彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板；有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，充分發(fā)揮投資效益。因此，深圳市于2017年9月正式印發(fā)《深圳市開展政府和社會資本合作的實(shí)施方案》,明確加快運(yùn)用PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。
按照國家關(guān)于規(guī)范有序推進(jìn)PPP工作的政策導(dǎo)向和《實(shí)施方案》要求，在充分借鑒和吸收全國各省市近年來PPP工作推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，深圳市發(fā)展和改革委會同市財(cái)政委員會牽頭研究細(xì)化PPP政策框架體系和制度規(guī)范，進(jìn)一步明確PPP工作總體推進(jìn)思路和具體實(shí)施路徑，制定《實(shí)施細(xì)則》。
二、《實(shí)施細(xì)則》總體思路、基本框架和主要內(nèi)容
（一）總體思路
按照“一個(gè)核心、三個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)創(chuàng)新、三個(gè)聯(lián)動”思路，以提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率為核心，實(shí)現(xiàn)實(shí)施路徑、項(xiàng)目庫、監(jiān)管服務(wù)的三個(gè)政策統(tǒng)一，推進(jìn)實(shí)施流程、資金保障、監(jiān)管服務(wù)、PPP模式、項(xiàng)目運(yùn)作的五個(gè)機(jī)制創(chuàng)新，推動社會資本、金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)的三個(gè)要素聯(lián)動，建立健全PPP政策框架體系和制度規(guī)范，研究細(xì)化PPP項(xiàng)目具體實(shí)施路徑，在重點(diǎn)領(lǐng)域積極創(chuàng)新PPP模式，推進(jìn)一批高質(zhì)量高水平的PPP示范項(xiàng)目，為全國規(guī)范有序推進(jìn)PPP工作打造深圳標(biāo)桿、深圳樣板。
（二）基本框架和主要內(nèi)容
《實(shí)施細(xì)則》共計(jì)九章五十條。依次為：第一章總則，第二章綜合信息管理系統(tǒng)建設(shè)，第三章項(xiàng)目儲備，第四章項(xiàng)目論證，第五章社會資本方選擇，第六章項(xiàng)目執(zhí)行，第七章項(xiàng)目移交，第八章支持保障，第九章附則。
第一章總則，主要梳理上位系列政策文件，界定PPP項(xiàng)目的概念，實(shí)施范圍和PPP項(xiàng)目適用范圍，PPP項(xiàng)目類型和實(shí)施方式。以及實(shí)施PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)框架和職能部門的職責(zé)分工，包括建立PPP項(xiàng)目聯(lián)系會議制度和PPP中心，并在聯(lián)席會議中規(guī)定參與的機(jī)構(gòu)和部門。
第二章綜合信息管理系統(tǒng)建設(shè)，主要介紹PPP綜合信息管理系統(tǒng)的總體設(shè)計(jì)和模塊構(gòu)成。用五個(gè)條目介紹PPP項(xiàng)目庫、PPP專家?guī)、PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫、PPP金融機(jī)構(gòu)庫、PPP社會資本方庫的具體屬性和相關(guān)功能。
第三章至第七章，主要對PPP項(xiàng)目的全流程各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化。分項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目論證、社會資本方選擇、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交共五個(gè)階段，對項(xiàng)目發(fā)起、識別篩選、實(shí)施機(jī)構(gòu)及出資人代表確定、年度實(shí)施計(jì)劃編制及審定、實(shí)施方案編制及審查、合同起草、招標(biāo)方案編制、合同確認(rèn)談判、合同簽署、項(xiàng)目公司組建及融資、項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建管理、建設(shè)運(yùn)營績效評價(jià)評估、項(xiàng)目移交及后評價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。
第八章支持保障，主要從PPP項(xiàng)目的土地政策、財(cái)政政策、金融政策和價(jià)格政策等方面提出相應(yīng)的配套措施，積極促進(jìn)和穩(wěn)妥保障PPP項(xiàng)目的規(guī)范健康發(fā)展。
第九章附則，主要對實(shí)施細(xì)則中的爭議事項(xiàng)、違約責(zé)任，區(qū)級項(xiàng)目具體執(zhí)行，實(shí)施細(xì)則的解釋權(quán)、有效期等附屬性內(nèi)容進(jìn)行說明。
三、《實(shí)施細(xì)則》機(jī)制體制創(chuàng)新
《實(shí)施細(xì)則》創(chuàng)新性提出了“三個(gè)統(tǒng)一”、“五個(gè)創(chuàng)新”和“三個(gè)聯(lián)動”的實(shí)施框架，確保PPP項(xiàng)目的全流程的良好運(yùn)行。
（一）政策統(tǒng)一
一是實(shí)施路徑統(tǒng)一！秾(shí)施細(xì)則》融合了國家發(fā)展改革委關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和財(cái)政部關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目操作流程要點(diǎn)和精神，將項(xiàng)目分為儲備、論證、社會資本選擇、執(zhí)行、移交五個(gè)階段，統(tǒng)一規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施路徑。
二是項(xiàng)目庫統(tǒng)一。《實(shí)施細(xì)則》融合了國家發(fā)展改革委和財(cái)政部各自PPP項(xiàng)目庫的運(yùn)行規(guī)則，結(jié)合深圳實(shí)際建立全市統(tǒng)一項(xiàng)目庫，并與兩個(gè)國家?guī)熳龊勉暯印?
三是監(jiān)管服務(wù)統(tǒng)一。《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確深圳市政府和社會資本合作（PPP）事務(wù)中心根據(jù)項(xiàng)目合同約定，協(xié)助政府部門定期開展項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容開展經(jīng)濟(jì)學(xué)、效率性、效果性、公平性等方面的綜合績效評價(jià)和中期評估，推動項(xiàng)目績效目標(biāo)順利完成。
（二）體制創(chuàng)新
一是實(shí)施流程創(chuàng)新！秾(shí)施細(xì)則》結(jié)合國家PPP流程有關(guān)規(guī)定和深圳市投資項(xiàng)目管理體制實(shí)際情況，明確涉及運(yùn)營財(cái)政補(bǔ)貼和政府付費(fèi)項(xiàng)目，需開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，并以專章分析的形式納入PPP實(shí)施方案一并審查，進(jìn)一步簡化審批程序；明確納入深圳市年度重大項(xiàng)目計(jì)劃的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審查，建立聯(lián)評聯(lián)審的機(jī)制，各相關(guān)審批部門出具意見后報(bào)聯(lián)席會議審定，進(jìn)一步強(qiáng)化各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高工作效率。
二是資金保障創(chuàng)新！秾(shí)施細(xì)則》將PPP項(xiàng)目按合作模式分類，對采用財(cái)政資金直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助及貼息方式的政府投資項(xiàng)目，納入政府投資項(xiàng)目三年滾動計(jì)劃和年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃管理；對涉及運(yùn)營財(cái)政補(bǔ)貼和政府付費(fèi)項(xiàng)目，納入中長期財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算管理，充分保障各類項(xiàng)目財(cái)政資金投入。
三是監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新！秾(shí)施細(xì)則》明確建立全市統(tǒng)一的PPP綜合信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建PPP數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目前期論證、社會資本選擇、建設(shè)運(yùn)營績效評價(jià)評估、項(xiàng)目移交等階段的全生命周期監(jiān)管服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控、信息公開與共享等服務(wù)。
四是PPP模式創(chuàng)新！秾(shí)施細(xì)則》鼓勵(lì)結(jié)合深圳實(shí)際創(chuàng)新合作模式，在傳統(tǒng)BOT、TOT普通模式外，鼓勵(lì)積極探索“非經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目”和“經(jīng)營性項(xiàng)目”捆綁運(yùn)作，鼓勵(lì)創(chuàng)新挖掘項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值積極盤活存量資產(chǎn)，真正發(fā)揮各方優(yōu)勢資源，創(chuàng)新形成可復(fù)制、可推廣的模式。
五是項(xiàng)目運(yùn)作創(chuàng)新！秾(shí)施細(xì)則》規(guī)定PPP項(xiàng)目均需成立項(xiàng)目公司，引導(dǎo)社會各方聚焦項(xiàng)目公司、聚焦項(xiàng)目未來持續(xù)運(yùn)營及長期合作關(guān)系，發(fā)揮項(xiàng)目公司在要素資源整合與統(tǒng)籌能力，建立現(xiàn)代化項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，保障項(xiàng)目健康運(yùn)作。同時(shí)，《實(shí)施細(xì)則》鼓勵(lì)民間資本以控股、組建投標(biāo)聯(lián)合體、成立混合所有制、成立或參與投資基金等多種方式參與PPP項(xiàng)目，充分調(diào)動民間資本活力和創(chuàng)造力，推動體制機(jī)制改革創(chuàng)新，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
（三）要素聯(lián)動
一是社會資本聯(lián)動。《實(shí)施細(xì)則》明確建立社會資本方庫，收集和管理社會資本方的信息，積累儲備有實(shí)力、有意愿參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、具有基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施行業(yè)開發(fā)建設(shè)運(yùn)營資質(zhì)、建設(shè)運(yùn)營管理規(guī)范的國內(nèi)外專業(yè)機(jī)構(gòu)，并通過項(xiàng)目推介會、工商聯(lián)及行業(yè)協(xié)會對接會等多種方式，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目與社會資本對接聯(lián)動。
二是金融機(jī)構(gòu)聯(lián)動！秾(shí)施細(xì)則》明確建立金融機(jī)構(gòu)庫，收集和管理參與PPP項(xiàng)目的銀行、證券、保險(xiǎn)、基金等金融機(jī)構(gòu)信息，為項(xiàng)目提供多樣化金融產(chǎn)品及綜合金融服務(wù)支持高效聯(lián)動。
三是咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)動！秾(shí)施細(xì)則》明確建立咨詢機(jī)構(gòu)庫，收集和管理咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息，搭建PPP項(xiàng)目與咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系平臺，為項(xiàng)目提供包括咨詢、造價(jià)、評估、評價(jià)、法律等相關(guān)智力支持服務(wù)。
四、《實(shí)施細(xì)則》目的和意義
PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，對全社會產(chǎn)生了深刻影響；A(chǔ)設(shè)施作為現(xiàn)代城市化和社會運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要切入口。深圳作為改革開放的前沿陣地，此時(shí)就PPP的實(shí)施問題進(jìn)行相關(guān)制度上的規(guī)定，推廣PPP模式創(chuàng)新對于加快深圳進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
《實(shí)施細(xì)則》旨在吸收國家相關(guān)文件精神基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳具體情況，進(jìn)行具有自身特色的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，更好地構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)的制度。一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP模式吸引社會資本尤其是民間資本參與，在更好發(fā)揮政府作用的同時(shí)，為深圳充裕的民間資本、社會資金創(chuàng)造市場發(fā)展空間，使市場主體在市場體系中更好地發(fā)揮其優(yōu)勢和創(chuàng)造力，使社會公眾得到更高質(zhì)量的公共工程和公共服務(wù)的有效供給；另一方面，通過進(jìn)一步明確界定實(shí)施方式、規(guī)范好各類項(xiàng)目庫的條件、建立綜合信息管理系統(tǒng)的功能，從項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目論證、社會資本方選擇、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交都做出詳實(shí)的規(guī)定，能夠用于指導(dǎo)實(shí)際工作，有利于工作的系統(tǒng)、科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)推進(jìn)，促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目管理，有利于防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場信心，促進(jìn)深圳市PPP事業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。
五、下階段工作安排
深圳市發(fā)展和改革委員會、財(cái)政委員會將會同有關(guān)部門，切實(shí)抓好《實(shí)施細(xì)則》的組織實(shí)施工作。
（一）做好《實(shí)施細(xì)則》的宣傳解讀和貫徹落實(shí)。通過多種方式加強(qiáng)對《實(shí)施細(xì)則》的宣傳解讀，使各地區(qū)、各部門盡快了解和掌握主要內(nèi)容，將要求落實(shí)到實(shí)際工作中來，加快推進(jìn)深圳市PPP項(xiàng)目建設(shè)。
（二）做好綜合信息管理系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)。加快全市統(tǒng)一的PPP綜合信息管理系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控、信息公開與共享等功能，包括PPP項(xiàng)目庫、PPP專家?guī)、PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫、PPP金融機(jī)構(gòu)庫、PPP社會資本方庫、PPP資料庫等。
（三）做好項(xiàng)目發(fā)起與儲備及其篩選。按照《實(shí)施細(xì)則》要求，做好項(xiàng)目發(fā)起和儲備及其篩選，按要求納入PPP綜合信息管理系統(tǒng)，完善項(xiàng)目相關(guān)信息，并按程序要求開展項(xiàng)目后續(xù)工作。
（四）及時(shí)總結(jié)和推廣示范。為規(guī)范推廣運(yùn)用PPP模式，形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，深圳市發(fā)展和改革委員會、財(cái)政委員會將及時(shí)總結(jié)，對PPP執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)行篩選評比，確定示范項(xiàng)目，推廣先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)做法，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。
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