大氣污染防治5年攻堅(jiān)成績單：從曬霧霾到曬藍(lán)天
“拉開窗簾看不見海，卻能看見比海更藍(lán)的天！”山東省淄博市一位叫楊忠凱的市民說。淄博民間環(huán)保組織“綠絲帶”負(fù)責(zé)人李寶寶告訴第一財經(jīng)記者，“有一年冬天，我買了100個防霾口罩送身邊親朋好友，一個月后，仍然有人給我打電話要口罩。而2017年，我竟然一次都沒有戴過口罩。朋友圈里也從曬霧霾，變成了曬藍(lán)天、曬星空。”
2017年，“2+26”城市PM2.5平均濃度同比下降11.7%，重污染天數(shù)下降28.8%。和李寶寶一樣的普通大眾在空氣質(zhì)量改善中體會到了實(shí)實(shí)在在的獲得感、幸福感。
“對藍(lán)天白云能否常態(tài)化這個問題，我們?nèi)圆荒苓^于樂觀。因?yàn)檠巯驴諝赓|(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)是在中央打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心和部署的前提下，是在我們付出了沉重代價和氣象條件有利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。”3月2日，全國政協(xié)十三屆一次會議新聞發(fā)言人王國慶說。
沉甸甸的成績單
這是一份沉甸甸又令人欣喜的成績單：
2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度比2013年下降22.7%；首批實(shí)施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個城市優(yōu)良天數(shù)比例上升12個百分點(diǎn)，達(dá)到73%；重污染天數(shù)比例下降5.7個百分點(diǎn)，達(dá)到3%。
京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，分別達(dá)到64、44和35微克/立方米；
北京市PM2.5平均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，有9個月的月均濃度為近5年同期最低水平。
這份全國空氣質(zhì)量改善的成績單，不僅意味著實(shí)施5年的《大氣污染防治行動計劃》（下稱《大氣十條》）圓滿收官，也意味著經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，多方協(xié)同、精準(zhǔn)施策，更多的、久違的藍(lán)天被喚了回來。
《2017年大氣環(huán)境氣象公報》稱，5年來，全國空氣質(zhì)量持續(xù)改善，減排措施效果顯著。
這份成績單，得來不易。“大家一定還記得2016年底和2017年初的那場跨年霾。當(dāng)時，我作為環(huán)境保護(hù)部大氣司司長是感到非常‘絕望’的。因?yàn)檫@7天北京的PM2.5累計相當(dāng)于1800多微克，如果平均分?jǐn)偟?65天，每天就增加了4微克多。”2月27日，環(huán)保部大氣環(huán)境管理司司長劉炳江說，“但沒有壓力就沒有動力，就不會取得更大的勝利。”
“天空地一體化”協(xié)同作戰(zhàn)
航班大面積延誤，高速公路封閉，工廠限產(chǎn)停產(chǎn)，口罩和空氣凈化器成為熱銷品，中小學(xué)停課，晨練的人們不得不待在家中……
2013年，北京一周內(nèi)發(fā)了四次霾黃色預(yù)警，13省市霧霾天創(chuàng)同期極值，京津冀27條高速公路封閉。當(dāng)年，全國平均霧霾日數(shù)為1961年以來最多。
也是在這一年，《大氣十條》經(jīng)國務(wù)院印發(fā)，確定了十條措施，包括減少污染物排放；嚴(yán)控高耗能、高污染行業(yè)新增耗能；大力推行清潔生產(chǎn)；加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保指標(biāo)約束；推行激勵與約束并舉的節(jié)能減排新機(jī)制；加大排污費(fèi)征收力度；加大對大氣污染防治的信貸支持等。
5年間，黨中央、國務(wù)院始終把大氣污染防治作為重大民生問題來解決，層層傳導(dǎo)壓力，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。
河北省香河縣的一輛霧炮車正在工作，以消除霧霾。攝影/章軻
2014年1月，《大氣十條》出臺幾個月后，全國31個省份簽署了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書。完成大氣污染防治目標(biāo)任務(wù)成為政治任務(wù)。
習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)：“我們正在全力進(jìn)行污染治理，力度之大，前所未有，希望北京乃至全中國都能夠藍(lán)天常在。”
2017年全國兩會期間，李克強(qiáng)總理為落實(shí)政府工作報告加入一項(xiàng)新任務(wù)：設(shè)立專項(xiàng)資金，組織相關(guān)學(xué)科優(yōu)秀科學(xué)家，集中攻關(guān)霧霾形成機(jī)理與治理。
“兩彈一星我們都研究出來了，這一事關(guān)人民群眾重大期盼的難題必須拿下來！我們不計成本，再多錢也要拿。只有研究透了才能‘對癥下藥’！”李克強(qiáng)說，“無論是研究大氣的，還是研究土壤的，各相關(guān)學(xué)科力量都組織起來，進(jìn)行跨學(xué)科集中攻關(guān)，真正打一場‘藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)’，讓大家都看到更多藍(lán)天！”
按照“1+X”模式，以中國環(huán)境科學(xué)研究院為主要依托單位，我國成立了近1500名優(yōu)秀科學(xué)家和一線科技工作者組成的國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心，形成一支行政管理與技術(shù)研發(fā)深度融合的攻關(guān)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)攻關(guān)項(xiàng)目的組織管理和實(shí)施。
國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任、中國工程院院士賀克斌介紹，攻關(guān)聯(lián)合中心成立了由國家和地方科研人員共同組成的28個跟蹤研究工作組，對“2+26”城市進(jìn)行長期駐點(diǎn)研究和技術(shù)指導(dǎo)。500多名科研人員深入一線，與地方政府及有關(guān)部門加強(qiáng)互動，形成了邊研究、邊產(chǎn)出、邊應(yīng)用、邊反饋、邊完善的“沿途下蛋”的科研工作模式，建立了“科學(xué)研究-措施建議-效果評估-科學(xué)研究”的閉環(huán)研究機(jī)制。
通過調(diào)查摸排，項(xiàng)目組獲得了更加精準(zhǔn)的污染源排放清單。分析結(jié)果表明，“2+26”城市在不到全國3%的國土面積上，排放了全國10%以上的二氧化硫和揮發(fā)性有機(jī)物、15%以上的氮氧化物和一次顆粒物。秋冬季大氣重污染的來源初步探明，燃煤、工業(yè)生產(chǎn)、機(jī)動車等是京津冀及周邊地區(qū)秋冬季PM2.5重污染的主要來源。賀克斌介紹，攻關(guān)聯(lián)合中心還初步建立了京津冀和周邊地區(qū)天空地一體化的綜合立體觀測網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)共享平臺，突破了長期以來的共享難題。
2013年以來，全國人大立法監(jiān)督呵護(hù)美麗中國，新環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線、按日計罰等制度，被譽(yù)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。大氣污染防治法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等先后出臺。全國人大聽取和審議環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，多次開展大氣污染防治法執(zhí)法檢查。
中央財政也專門設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金，投入力度持續(xù)加大。數(shù)據(jù)顯示，2013年至2017年，中央財政分別安排大氣污染防治專項(xiàng)資金50億元、98億元、106億元、112億元和160億元，累計下達(dá)527.88億元專項(xiàng)資金和100多億元中央預(yù)算內(nèi)投資。 
人努力占80%，天幫忙占20%
十八大以來，環(huán)保督察（查）作為一項(xiàng)強(qiáng)有力的、嶄新的環(huán)保舉措持續(xù)發(fā)力。環(huán)保部介紹，2015年年底，中央環(huán)保督察拉開帷幕。盡管每個省的實(shí)際情況有所不同，但大氣污染防治都是中央環(huán)保督察的重中之重。
國家環(huán)境保護(hù)督察辦公室副主任劉長根介紹，經(jīng)過兩年多的努力，中央環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)對31個省份的督察全覆蓋。劉長根說，一些地區(qū)大氣和水環(huán)境問題突出，大氣污染防治重點(diǎn)工作不到位。各督察組共受理轉(zhuǎn)辦10.4萬件群眾信訪舉報，從舉報涉及的污染因子看，大氣污染這塊占比最多，約占41%。如今，這些信訪舉報案件已基本辦結(jié)。
進(jìn)入2017年，環(huán)保督查的力度明顯加大，變成了“強(qiáng)化督查”。當(dāng)年2月，環(huán)保部會同有關(guān)。ㄊ校╅_展2017年第一季度空氣質(zhì)量專項(xiàng)督查；4月起，環(huán)保部從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，持續(xù)一年對京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治開展強(qiáng)化督查；9月，按照攻堅(jiān)行動6個配套方案中的巡查方案，環(huán)保部又組織開展8輪次的巡查，對整改問題“回頭看”。
2017年5月25日，環(huán)保部強(qiáng)化督查人員在河北邯鄲突擊檢查整治現(xiàn)場。攝影/章軻
大氣污染防治既要“人努力”，又要“天幫忙”。賀克斌告訴記者，針對大氣污染防治的重點(diǎn)地區(qū)，來自氣象、環(huán)境、能源等多個領(lǐng)域的院士、專家最近開展了空氣質(zhì)量改善的氣象因素影響定量分析。模型分析表明：相對于2013年，2017年因?yàn)闅庀髼l件略有轉(zhuǎn)好，可以導(dǎo)致PM2.5在京津冀區(qū)域下降5%，在長三角下降7%。
但從實(shí)際監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，這五年京津冀PM2.5下降了39.6%，長三角PM2.5下降了34.3%。賀克斌說，“京津冀、長三角兩大重點(diǎn)區(qū)域，最近5年降幅當(dāng)中，人努力占了80%以上，而天幫忙在20%以下。”
2017年環(huán)保部門重點(diǎn)對“2+26”城市開展了“散亂污”企業(yè)綜合整治，涉及6.2萬家。劉炳江說，據(jù)專家估算，2017年“2+26”城市“散亂污”企業(yè)整治對PM2.5濃度下降貢獻(xiàn)率達(dá)30%。
在“人努力”中，地方政府和環(huán)保等部門功不可沒。第一財經(jīng)記者在山東省濱州市無棣縣采訪時，無棣縣信陽鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長李鳳軍介紹，“最多的時候，信陽鎮(zhèn)有100多家這類企業(yè)，都是家庭作坊式的，沒有任何污染處理設(shè)施，廢水直排，垃圾遍地，噪聲、氣味和粉塵污染嚴(yán)重。”
李鳳軍說，當(dāng)時，鎮(zhèn)政府經(jīng)常收到群眾舉報投訴。強(qiáng)化督查之后，無棣縣決定對“散亂污”企業(yè)“零容忍”，環(huán)保、公安、國土、市場監(jiān)管、中小企業(yè)、水務(wù)、供電等部門對“散亂污”企業(yè)聯(lián)合查處，斷電、斷水，清除設(shè)備、原料和產(chǎn)品。
無棣縣治輝塑料母粒有限公司總經(jīng)理張金懷在信陽鎮(zhèn)姬家花園村有一家廢舊塑料顆粒加工廠，“2013年開的，投了200多萬元，有3條生產(chǎn)線。”張金懷承認(rèn)，加工廠沒有環(huán)保治污設(shè)施，曾經(jīng)多次被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門要求整改。“2017年4月，加工廠被政府關(guān)停。環(huán)保不達(dá)標(biāo)，政府要求關(guān)就必須關(guān)。”
“在我看來，強(qiáng)化督查、嚴(yán)格執(zhí)法非常有必要。”無棣縣委副書記、縣長姜凌剛對第一財經(jīng)記者說，“‘散亂污’企業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)沒有什么直接的貢獻(xiàn)，要說富民，還多多少少能算上，但它既是一個富民項(xiàng)目，又是一個擾民項(xiàng)目。再說，富民富的是哪些人？真正從中得益的還是少數(shù)，受影響和不滿的還是占多數(shù)。”
2017年11月21日，河北省文安縣左各莊鎮(zhèn)環(huán)保所工作人員向記者演示無人機(jī)執(zhí)法。攝影/章軻
打擊黑色GDP，扶植綠色GDP
通過強(qiáng)力督查與整改，2017年山東省濟(jì)寧市去除粗鋼產(chǎn)能30萬噸，核減煤炭產(chǎn)能1558萬噸，鋼材、焦炭產(chǎn)量下降23%、0.3%。去年濟(jì)寧市也因此在京津冀“2+26”大氣污染傳輸通道城市中，獲得了PM2.5濃度值最低和改善幅度最大“雙第一”。
得益于環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，濟(jì)寧市營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，2017年固定資產(chǎn)投資由年初的2%提高到7.5%。特別是受環(huán)保倒逼因素驅(qū)動，環(huán)保領(lǐng)域投資增長80.2%。2017年，濟(jì)寧市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4650.6億元、增長7.1%，高于全國平均水平0.2個百分點(diǎn)。強(qiáng)化督查非但沒有影響濟(jì)寧市工業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，反而為其工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長注入了新的動力和活力。
環(huán)保部部長李干杰去年11月也在公開場合講過一個他自己在實(shí)地調(diào)研時了解到的事例：
“我在參觀河北省廊坊市文安縣一家木業(yè)公司時，看到這家企業(yè)的負(fù)責(zé)人滿足、高興之情是溢于言表的。”李干杰說，這家企業(yè)2017年以來環(huán)保投入3000多萬元，包括鍋爐改造和增加揮發(fā)性有機(jī)物粉塵收集設(shè)備。
“但回過頭來，經(jīng)濟(jì)效益也是非常明顯和實(shí)在的。”李干杰說，據(jù)這家企業(yè)的負(fù)責(zé)人說，2016年生產(chǎn)膠合板只有300多萬張，但2017年已經(jīng)生產(chǎn)了750多萬張。不僅是數(shù)量的增加，每張膠合板的利潤也由過去的2元增加到十幾元。多生產(chǎn)450萬張膠合板，利潤就是4500多萬元，一年就把環(huán)保投入收回來了。
李干杰說，“為什么會有這么好的效益？我們也做了分析，一是質(zhì)量的提升，二是過去大量存在的散亂污企業(yè)，成本很低，惡性競爭，擠占了市場。今年經(jīng)過整治，劣幣驅(qū)逐良幣的問題得到了很好的解決。”
賀克斌說，環(huán)保治理會倒逼經(jīng)濟(jì)脫胎換骨，形成一個新的經(jīng)濟(jì)常態(tài)，進(jìn)入一個新的時代。
3月1日，全國工商聯(lián)環(huán)境商會執(zhí)行會長、蘇伊士亞洲區(qū)執(zhí)行副總裁孫明華告訴第一財經(jīng)記者，“一個很明顯的例子是，自從環(huán)保督查之后，我們污水處理廠的水量提高了，垃圾焚燒廠的量也有增加。”
孫明華分析說，以前環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)時，一些企業(yè)偷排偷放。督查后特別是把污染排放與企業(yè)負(fù)責(zé)人的職責(zé)及法律責(zé)任聯(lián)系在一起，就沒有人敢冒險偷排偷放了，主動找污水、垃圾處理廠。最近一兩年，許多城市如雨后春筍般建設(shè)危廢處理廠，就是因?yàn)榄h(huán)保督查的倒逼作用。
“環(huán)保督查其實(shí)催生了很多市場機(jī)會。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境董事長趙笠鈞說。
劉炳江也對記者表示，“散亂污”企業(yè)綜合整治營造了公平公開的市場環(huán)境。環(huán)保執(zhí)法打擊的是違法企業(yè)，是黑色的GDP，扶植的是合法企業(yè)，是綠色的GDP。
“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”三年行動計劃
回顧過去5年的大氣污染防治歷程，全國人大代表、中國工程院院士、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南對第一財經(jīng)記者表示，我國通過推動制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，已經(jīng)建立起了適合中國國情的20個字空氣質(zhì)量改善模式，即凝聚合力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、突破重點(diǎn)、健全法治、精細(xì)管理。
王金南說，我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展導(dǎo)致復(fù)合大氣污染集中顯現(xiàn)，酸雨、PM2.5和臭氧問題都亟待解決，短時間內(nèi)解決如此復(fù)雜的大氣污染問題尚無國際經(jīng)驗(yàn)借鑒。無論是全國還是重點(diǎn)區(qū)域以及北京，空氣質(zhì)量改善目標(biāo)都已經(jīng)超額完成，這為“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”奠定了基礎(chǔ)。
第一財經(jīng)記者注意到，進(jìn)入2018年，“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的戰(zhàn)鼓擂得更響。3月1日起，在京津冀大氣污染傳輸通道城市，國家排放標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定大氣污染物特別排放限值的行業(yè)以及鍋爐的新建項(xiàng)目，開始執(zhí)行特別排放限值。這是比污染物排放國家標(biāo)準(zhǔn)更高、更嚴(yán)格的排放要求。
2016年11月17日晚，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合北京市環(huán)保局在北京各城區(qū)開展機(jī)動車污染防治檢查。圖為環(huán)保執(zhí)法人員正在夜查高污染車。攝影/章軻
春節(jié)剛過，環(huán)保部公布京津冀及周邊地區(qū)2017~2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動量化問責(zé)首起案件，文安縣部分塑料企業(yè)因未落實(shí)采暖季錯峰生產(chǎn)要求違規(guī)生產(chǎn)，多名領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)責(zé)任人被追責(zé)問責(zé)處理。
河北省委辦公廳、省政府辦公廳近日聯(lián)合印發(fā)《環(huán)境空氣質(zhì)量通報排名和獎懲問責(zé)辦法（試行）》，規(guī)定對每月排名倒數(shù)第一的大氣污染傳輸通道城市和被扣減資金的縣（市、區(qū)）進(jìn)行預(yù)警提示；對空氣質(zhì)量同比不升反降累計兩次的市縣，進(jìn)行通報批評；空氣質(zhì)量同比不升反降累計3次的地區(qū)，將啟動公開約談。
“在環(huán)保領(lǐng)域，目前還有許多亟待補(bǔ)齊的短板。”趙笠鈞說，在大氣治理領(lǐng)域，非電行業(yè)煙氣治理嚴(yán)重滯后于電力行業(yè)超低排放力度，需加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）與氮氧化物（NOx）協(xié)同減排。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，要想繼續(xù)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的總體改善，工作的難度將成倍增加，污染防治進(jìn)入真正的攻堅(jiān)期、深水區(qū)。
趙笠鈞說，在市場秩序維護(hù)方面，惡性低價競爭問題依然突出。無論是先低價拿標(biāo)搶占市場份額，項(xiàng)目運(yùn)行后再提價，還是企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型需要，這些偏離實(shí)際成本的惡性不規(guī)范競爭，不以持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行為目標(biāo)的短視行為，極不利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，同時也造成環(huán)保行業(yè)平均收益率下滑明顯。
據(jù)環(huán)境商會公布的測算數(shù)據(jù)，目前燃煤電廠煙氣特許經(jīng)營項(xiàng)目投資內(nèi)部收益，從12%下降至8%左右；水務(wù)項(xiàng)目從8%下降至4%～5%，僅與5年期的銀行貸款基準(zhǔn)利率持平；垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從12%下降至5%～8%。
趙笠鈞認(rèn)為，大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)既要定目標(biāo)、嚴(yán)督查，又要建制度、嚴(yán)執(zhí)法，抓源頭、治末端。“環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動和技術(shù)引領(lǐng)型產(chǎn)業(yè)。”他呼吁環(huán)保產(chǎn)業(yè)上下游強(qiáng)化合作，構(gòu)建共融產(chǎn)業(yè)生態(tài)，突破資金、技術(shù)以及人才的瓶頸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)融合，形成更強(qiáng)的市場競爭力和規(guī)范運(yùn)作的市場秩序。
劉炳江告訴記者，《大氣十條》第一階段形成了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，在下一步治理中這些成功的經(jīng)驗(yàn)、措施會進(jìn)一步固化，“環(huán)保部正在抓緊研究起草藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的三年作戰(zhàn)計劃。”
根據(jù)環(huán)保部確定的目標(biāo)，到2020年，全國未達(dá)標(biāo)城市PM2.5平均濃度比2015年降低18%以上，地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)到80%以上。“要確定具體戰(zhàn)役，集中優(yōu)勢兵力，一個戰(zhàn)役接著一個戰(zhàn)役打，確保3年取得更大成效。”李干杰說。
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