深度：為何碳交易市場啟動瞄準(zhǔn)發(fā)電行業(yè)
碳交易試點運行四年多之后，終于“守得花開見月明”。
12月19日，國家發(fā)展改革委副主任張勇在全國碳排放交易體系啟動工作新聞發(fā)布會上宣布，以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國碳交易市場正式啟動。
據(jù)悉，《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《方案》）也同時印發(fā)。全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)將由湖北省和上海市分別牽頭承建，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳共同參與。
“充分考慮到了發(fā)揮市場機(jī)制對降低減碳成本的決定性作用”“體現(xiàn)了碳市場建設(shè)突出重點、夯實基礎(chǔ)、制度先行、穩(wěn)步推進(jìn)的特點”“這是我國應(yīng)對氣候變化政策與制度的重要創(chuàng)新”……諸多受訪專家對于《方案》的高度評價也透露著一個積極的信號：這個如約而至的全國碳市場將有力助推我國履行應(yīng)對氣候變化的國際承諾以及實現(xiàn)國內(nèi)約束性的碳減排目標(biāo)。
而“穩(wěn)中求進(jìn)”是中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者在發(fā)布會上聽到的頻率最高的關(guān)鍵詞之一。正如國家發(fā)展改革委應(yīng)對氣候變化司司長李高所強調(diào)的，先期啟動納入發(fā)電行業(yè)僅僅是第一步，未來的設(shè)想是，成熟一個行業(yè)，納入一個行業(yè)，逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍。“納入碳市場的門檻可能還要進(jìn)一步降低，要把更多的企業(yè)納入到碳市場的管理范圍。”
發(fā)電行業(yè)為何“一枝獨秀”？
為什么只有發(fā)電行業(yè)？這是中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者看到《方案》的第一眼時產(chǎn)生的疑問之一。因為根據(jù)預(yù)期設(shè)想——2016年1月國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》中提出的，全國碳市場第一階段擬涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業(yè)。而《方案》則明確，在發(fā)電行業(yè)（含熱電聯(lián)產(chǎn)）率先啟動全國碳排放交易體系。
顯而易見，全國碳市場的覆蓋范圍是開展所有工作的前提，其重要性不言而喻。“范圍確定了，然后才能談及數(shù)據(jù)報告核查、總量設(shè)定、配額分配和配額交易等其他設(shè)計要素。”清華大學(xué)教授張希良告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，碳市場的覆蓋范圍決定了這個體系可以管控的溫室氣體排放總量的大小，也就從根本上決定了這個體系在履行應(yīng)對氣候變化國際承諾和完成國內(nèi)碳減排目標(biāo)中可發(fā)揮的作用大小。
那么，初期僅僅選擇將發(fā)電行業(yè)作為突破口是基于怎樣的考量？對此，李高解釋，將發(fā)電行業(yè)作為突破口，來開展全國碳市場的建設(shè)，主要考慮了幾個因素，一是發(fā)電行業(yè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比較好，產(chǎn)品相對比較單一，比較容易進(jìn)行核查核實，配額分配也比較簡便易行。二是這個行業(yè)的排放量很大，目前發(fā)電行業(yè)可納入的企業(yè)達(dá)到1700多家，排放量超過30億噸，占全國碳排放量的1/3。如果啟動交易，這個規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界上正在運行的任何一個碳市場。
“事實上，在碳交易試點的過程中，很多地方的電力企業(yè)都是主體，相關(guān)經(jīng)驗也比較成熟。”中電聯(lián)專職副理事長王志軒對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者表示，碳市場可以對電力行業(yè)發(fā)展形成碳約束，通過碳約束倒逼電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，挖掘減排空間，促進(jìn)電力行業(yè)低碳發(fā)展。
同時，《方案》明確：“發(fā)電行業(yè)年度排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費量約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織為重點排放單位；年度排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量及以上的其他行業(yè)的自備電廠視同發(fā)電行業(yè)重點排放單位。”
門檻越低，覆蓋的企業(yè)數(shù)量就越多，市場管控的碳排放量就越大。但在張希良看來，考慮到企業(yè)參與交易的能力和政府的管理成本，企業(yè)門檻也不是越低越好。“就我國電力行業(yè)實際情況來說，將年能耗一萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（年二氧化碳排放2.6萬噸左右）作為交易體系的企業(yè)門檻是比較合理的。”
如何設(shè)定總量和配額管理？
碳市場的源頭是配額。配額多少既反映了碳排放控制目標(biāo)的大小也決定了碳排放權(quán)的稀缺程度，而稀缺性程度影響碳排放權(quán)的價格。其中，總量設(shè)定將確定碳配額的供應(yīng)總量，也是市場碳價形成的基礎(chǔ)。
實際上，歐盟和國際上已建成的其他碳市場經(jīng)歷過失敗的根本原因都和總量設(shè)定不合理有關(guān)，主要表現(xiàn)為總量設(shè)定過松，實際碳排放總量低于市場預(yù)先設(shè)定的總量，也就導(dǎo)致了碳價奇低。
不過，在王志軒看來，過緊的配額，必然會過多提高參與碳市場企業(yè)的成本，也會使這些成本最終傳導(dǎo)到全社會，影響到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。
正如《方案》基本原則明確的：“……在不影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的前提下分階段、有步驟推進(jìn)碳市場建設(shè)。”，國家發(fā)展改革委應(yīng)對氣候變化司副司長蔣兆理也表示，全國碳市場要堅持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)。“因此，碳市場在初期的時候，可能配額分配的量，不會特別緊。要通過一段時間來讓這個碳市場發(fā)揮作用。”
“不會特別緊，但也不會特別松。”張希良告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，“從碳市場建設(shè)的國際經(jīng)驗和國內(nèi)七個省市的試點實踐看，總量設(shè)定面對很多的不確定性，應(yīng)遵循循序漸‘緊’的原則，以確保全國碳市場發(fā)揮作用。”
此外，設(shè)定的碳市場總量是需要通過配額分配的方式落實到企業(yè)的。配額分配是采用適當(dāng)?shù)姆椒▽⒃O(shè)定的碳市場總量分配落實到所覆蓋的行業(yè)和企業(yè)的過程。從國際經(jīng)驗和國內(nèi)七個省市的試點實踐看，碳市場交易體系建設(shè)初期一般采用全部免費分配或絕大部分配額免費分配，之后不斷增加拍賣在配額分配中的比重的路徑。
《方案》中提出，發(fā)電行業(yè)配額按國務(wù)院發(fā)展改革部門會同能源部門制定的分配標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行分配。
據(jù)了解，經(jīng)過七個地方碳交易試點4年多的實踐，我國發(fā)展出了兩種符合國情的配額免費分配方法，一種是基于當(dāng)年實際產(chǎn)量的行業(yè)基準(zhǔn)法，另一種是基于當(dāng)年實際產(chǎn)量的企業(yè)歷史強度下降法。蔣兆理表示，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的配額總量設(shè)定和分配方案，在發(fā)電行業(yè)都是采用基準(zhǔn)線法。
企業(yè)如何做？
實際上，企業(yè)作為碳市場的交易主體，面對一個復(fù)雜的新機(jī)制僅靠簡單理解和被動適應(yīng)是不行的，必須認(rèn)真梳理碳市場的每個環(huán)節(jié)，弄清碳市場與各種政策工具對企業(yè)可能造成的影響。
對此，蔣兆理也是直言不諱：
一是碳市場會對企業(yè)的內(nèi)部管理產(chǎn)生深刻的影響。
啟動碳交易之后，納入碳交易的這些企業(yè)，就要加強內(nèi)部管理，要全面地衡量各項指標(biāo)，加強內(nèi)部管理；
二是對企業(yè)的經(jīng)營決策也會產(chǎn)生深刻的影響。
啟動碳交易之后，如果企業(yè)超排了、多排了，就會付出相應(yīng)的成本，因此，在企業(yè)的經(jīng)營決策當(dāng)中就會審慎地考慮；
三是對企業(yè)的投資也會產(chǎn)生深刻的影響。
那些經(jīng)營管理不好、技術(shù)裝備水平低的企業(yè)，若是多生產(chǎn)，就會帶來更多的配額購買負(fù)擔(dān)。這種情況下，企業(yè)就要考慮不能長期處在基準(zhǔn)線以下的位置，必須要加大投資力度，要改善你的經(jīng)營管理，使得單位產(chǎn)品的碳排放達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過這個標(biāo)準(zhǔn)，才能在未來的市場競爭當(dāng)中占據(jù)有利地位。
之前有媒體報道，有很多企業(yè)都在觀望在猶豫在質(zhì)疑，但是真正到碳交易試點啟動的這一天，一些企業(yè)代表還是積極表態(tài)：電力企業(yè)將加快在人力、物力、財力上的投入和準(zhǔn)備，在基礎(chǔ)建設(shè)和模擬運行的二年左右時間內(nèi)積極、深入?yún)⑴c到碳市場建設(shè)中。
王志軒則表示，要為不斷挖掘企業(yè)碳減排潛力做好技術(shù)儲備。碳市場的作用也是不斷促進(jìn)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新提高碳減排水平，不斷深度挖掘碳減排潛力。電力企業(yè)由于受電廠運行年限、地域、技術(shù)、管理水平等多種因素的影響，減碳的潛力是不同的，減碳的成本也是不同的，在碳市場中能夠獲得更高收益的一定是技術(shù)或管理的領(lǐng)先者。
試點地區(qū)如何過渡？
數(shù)據(jù)顯示，即使僅納入發(fā)電行業(yè)，中國全國碳排放交易市場規(guī)模仍將成為全球最大的碳市場，規(guī)模超過歐盟碳市場總體規(guī)模。2017年，歐盟碳市場排放規(guī)模為19.39億噸二氧化碳當(dāng)量。
截至2017年11月，7個試點累計配額成交量超過2億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額超過46億元，而且試點范圍內(nèi)碳排放總量和強度出現(xiàn)了雙降的趨勢，起到了碳市場要發(fā)揮控制溫室氣體排放的作用。
“有關(guān)試點省市、試點市場，還將持續(xù)運行一段時間。”李高表示，國家發(fā)展改革委將在堅持全國碳市場統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)試點省市的碳市場與全國統(tǒng)一碳市場順利的對接和平穩(wěn)過渡。同時，李高強調(diào)，在全國統(tǒng)一的碳市場已經(jīng)確定覆蓋的行業(yè)當(dāng)中，符合全國碳市場納入條件的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)納入全國碳市場進(jìn)行統(tǒng)一管理，不再參加地方區(qū)域的碳市場活動。
王志軒介紹說，“雖然碳市場頂層設(shè)計中對相關(guān)部門及交易主體在碳市場建設(shè)中的責(zé)任做了明確分工，但是這些政策工具涉及到政府各個部門，各種政策工具之間可能會產(chǎn)生重復(fù)管控，因此未來還需要統(tǒng)籌考慮碳交易政策與其他政策的協(xié)調(diào)，形成合力。”
張勇在新聞發(fā)布會上表示，下一步將全面落實好《方案》提出的各項要求，加快碳市場管理制度建設(shè)，抓緊開展2016、2017年歷史數(shù)據(jù)報送、核算與核查工作，有序推進(jìn)配額分配，加快推進(jìn)碳市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并強化自身能力建設(shè)。
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