打贏治霾持久戰(zhàn) 環(huán)保制度化勢在必行
2013年以來，從中央到地方各級政府部門針對大氣污染防治搭建起一系列政策框架，專家學(xué)者也開出種種藥方。
中國證券報(bào)記者日前在治霾風(fēng)聲最緊的河北多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政策真正進(jìn)入到落實(shí)層面時(shí)，地方政府及企業(yè)均面臨眾多難題，政府想治污又想保GDP，企業(yè)則在與政策的博弈中求生存。在“剪不斷、理還亂”的利益困局中，要打贏治霾這場持久戰(zhàn)，調(diào)整地方行政考核機(jī)制、將環(huán)保納入制度勢在必行。
治霾升級工業(yè)重鎮(zhèn)總動(dòng)員
“我們從今年國慶節(jié)至今，就沒休息過一個(gè)完整的周末”，見到中國證券報(bào)記者時(shí)，邢臺市沙河市環(huán)保局辦公室主任李剛?cè)绱吮硎。他告訴記者，大氣污染防治已被列為一項(xiàng)“政治任務(wù)”，成為高懸在河北全省各級政府頭頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”，誰都不敢對此懈怠。
如果論及從去年在全國打響的“霧霾治理戰(zhàn)”的風(fēng)暴中心何在，河北無疑首當(dāng)其沖。全國10個(gè)污染最嚴(yán)重的城市，河北一度穩(wěn)占六七個(gè)。
為早日摘掉“污染源頭”的帽子，河北省上上下下齊動(dòng)員，今年以來接連出臺了多個(gè)政策文件，而這也是河北多個(gè)市縣以及京津冀及周邊地區(qū)的共同舉措。為增強(qiáng)政策落實(shí)力度，各地更是將這一系列政策文件細(xì)化為各政府職能部門的階段性目標(biāo)和措施，每一個(gè)階段目標(biāo)都要對照驗(yàn)收，完不成的要對具體責(zé)任部門和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。
河北省省委書記周本順在今年9月的全省大氣污染防治行動(dòng)動(dòng)員大會上曾嚴(yán)辭指出，河北省一定要肩負(fù)起防治大氣污染的重大歷史使命，“環(huán)境問題再也不是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)嚴(yán)峻的政治問題”。
層層重壓之下，地方各級政府如臨大敵。沙河所在的邢臺市由于在環(huán)保部通報(bào)的空氣質(zhì)量城市排名中數(shù)次“墊底”，更成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)，這里的氣氛格外緊張。
李剛告訴記者，盡管現(xiàn)在大氣污染防治已成為全省、全市的一項(xiàng)全局性工作，涉及多個(gè)職能部門，但作為污染治理首要相關(guān)方的環(huán)保部門首當(dāng)其沖，他們每天奔忙于各種會議、檢查及環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的具體事務(wù)中，不敢懈怠。
記者了解到，今年下半年以來，沙河市就因?yàn)閹灼鹞廴臼鹿识鴮?dǎo)致一些縣鎮(zhèn)政府及環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)先后被免職。而這一現(xiàn)象近期也同樣發(fā)生在廊坊、邯鄲等地，廊坊市文安縣一些鋼廠在環(huán)保部督查中數(shù)次被點(diǎn)名批評，這直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)乜h長被免職。
“下半年以來，我們明顯能感覺到從國家到省里的政策調(diào)子越來越高，大大小小的會開始之前，首先要觀看環(huán)保部暗訪大氣污染防治及市里突擊檢查情況的影像資料，以警醒大家”，李剛告訴記者，沙河市現(xiàn)在要求，環(huán)保局每天都要準(zhǔn)時(shí)發(fā)送當(dāng)?shù)豍M2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)到主管領(lǐng)導(dǎo)的手機(jī)上，一天早中晚三報(bào)。
“如果看到哪天PM2.5數(shù)值偏高了，主管領(lǐng)導(dǎo)會一個(gè)電話打到環(huán)保局，要求立即采取相應(yīng)措施。我們手機(jī)24小時(shí)必須保持暢通，隨時(shí)待命。”他說。
政府顧慮財(cái)政就業(yè)受沖擊
目前各地推進(jìn)大氣污染治理的一大抓手，是針對污染重、且產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的高耗能、高污染行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能。對于這一舉措，各地政府通常自我形容為“壯士斷腕”。
對于霧霾治理可能帶來的一些不利影響，相關(guān)政府人士曾表達(dá)過難處。河北省省長張慶偉就曾在一次會議上坦承，他現(xiàn)在有兩個(gè)顧慮：“一是今冬明春污染重，明年全國‘兩會’不好意思見大家。二是為減排關(guān)閉污染企業(yè)影響了GDP，正考慮明年怎么向省人代會報(bào)告。”
對此，一位業(yè)內(nèi)人士向記者評價(jià)道，這種糾結(jié)很真實(shí)、很典型。環(huán)保與發(fā)展，哪個(gè)更重要、更緊迫？不僅省長，市長、縣長乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，都面臨困難選擇。
12月10日傍晚時(shí)分，記者來到沙河市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，這里坐落著近百家玻璃生產(chǎn)及深加工企業(yè)。據(jù)當(dāng)?shù)卣峁┑男畔，沙河市玻璃產(chǎn)業(yè)2012年銷售收入達(dá)390億元，為該市貢獻(xiàn)了當(dāng)年超過一半的財(cái)政收入，成為當(dāng)?shù)刈畲蠼?jīng)濟(jì)支柱。不僅如此，沙河市玻璃工業(yè)以相對較完整的產(chǎn)業(yè)鏈成為全國玻璃生產(chǎn)加工的重鎮(zhèn)。
“‘十二五’期間由于政府專門出臺規(guī)劃立志打造千億級玻璃產(chǎn)業(yè)，你看一些擴(kuò)產(chǎn)項(xiàng)目本來已經(jīng)開建了，但由于治理污染如今都停了下來”，記者循著他指的方向看到，在工業(yè)園區(qū)主干道旁邊，一排排新建成的空置廠房整齊劃一地一路延伸，占地面積足有數(shù)十畝。
除擴(kuò)產(chǎn)項(xiàng)目停建外，落后產(chǎn)能的關(guān)停也馬不停蹄。據(jù)了解，截至今年上半年，沙河市已有17家玻璃企業(yè)的37條生產(chǎn)線陸續(xù)被關(guān)停，在剛過去的10月份，又有12條生產(chǎn)線被淘汰。
這一系列舉措已開始影響到沙河市的財(cái)政稅收。根據(jù)沙河市政府披露的數(shù)字，今年市政府下達(dá)稅收任務(wù)14.24億元，同比增長14.87%。但前5個(gè)月實(shí)際入庫各稅5.06億元，慢時(shí)間進(jìn)度6.1個(gè)百分點(diǎn)，與去年同期相比減收1967萬元。而去年全年，該市規(guī)模以上工業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)的利稅總額還維持著1.4%的同比增長率。
除財(cái)稅減收外，另一個(gè)問題也相伴而生。據(jù)中國證券報(bào)記者實(shí)地了解，沙河市近期關(guān)停的12條生產(chǎn)線，涉及員工上千人，其中僅陽光玻璃廠職工就近200人，生產(chǎn)線關(guān)停后，這些人員如何妥善安置就成了問題。
在沙河市工業(yè)園區(qū)的玻璃貿(mào)易市場，一家加工貿(mào)易商對記者表示，目前他的廠子里有10名工人，都是本地人，而貿(mào)易市場里的數(shù)十家工廠和他們的情況基本相同。一旦上游玻璃生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)停產(chǎn)潮，像他們這樣的下游廠商無疑將受到牽連。“我家住在郊區(qū)農(nóng)村，一旦這個(gè)生計(jì)沒了，自己真不知道到時(shí)候能做什么。”
事實(shí)上，這些問題并非僅沙河一地存在。在唐山市古冶區(qū)，今年淘汰了30座焦化企業(yè)煉爐，涉及下崗職工約4000人。而遼寧沈陽市的陶瓷重鎮(zhèn)法庫縣，直接拉動(dòng)就業(yè)人口達(dá)7萬人的陶瓷行業(yè)，也由于省里開展的“藍(lán)天工程”而正在經(jīng)受不小沖擊。
企業(yè)“訴苦”博弈政策保利益
在這場霧霾治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中，同樣處境艱難的還有被列為霧霾“元兇”的“兩高”企業(yè)。小企業(yè)可以一關(guān)了之，大企業(yè)則被要求進(jìn)行徹底的環(huán)保整改。他們?nèi)韵Ｍㄟ^與政策不斷博弈，來換取盡可能大的生存空間。
12月11日，一場針對產(chǎn)能過剩行業(yè)的環(huán)保整改座談會在河北邯鄲市召開。會上，來自環(huán)保部認(rèn)證中心及污防司的人士就即將推出的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)違規(guī)項(xiàng)目環(huán)保認(rèn)定及備案方案，聽取河北省環(huán)保廳以及各市縣環(huán)保局負(fù)責(zé)人，以及各市縣的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁等四大重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的意見。會議開始不久，座談會就驟然演變成四大行業(yè)企業(yè)輪番“倒苦水”的訴說會。
在會上，武安市一家鋼企的負(fù)責(zé)人代表鋼鐵行業(yè)發(fā)言表示，如果按照方案擬定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，那么邢臺的鋼鐵行業(yè)無疑面臨“滅頂之災(zāi)”。他解釋道，方案中提出的設(shè)備工藝及規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)多為參照國企的指標(biāo)制定，武安市目前60家鋼廠幾乎全為民營企業(yè)，沒有幾家能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。“僅方案中要求燒結(jié)機(jī)面積不得低于180平方米這一項(xiàng)，相信大家誰都達(dá)不到。而且按照我們的整體生產(chǎn)工藝，大的燒結(jié)機(jī)完全用不上，上了也是浪費(fèi)。”該負(fù)責(zé)人表示。
邢臺市一家鋼企的人士則表示，民營鋼企目前貢獻(xiàn)了河北省整個(gè)鋼鐵行業(yè)近9成的利潤，規(guī)模以上的企業(yè)均按照政策要求逐步加裝脫硫脫硝設(shè)施，現(xiàn)如今又要落實(shí)新的工藝設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，這讓本已陷入虧損的鋼企不勝其累。
同樣“有話要說”的還有平板玻璃行業(yè)企業(yè)。按照上述方案要求，要想不被納入產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的違規(guī)項(xiàng)目行列，玻璃企業(yè)都必須加裝煙氣脫硫、脫硝和余熱利用等設(shè)施，更重要的是不得采用煤氣發(fā)生裝置，這一裝置因煤炭燃燒不充分而帶來諸多污染，因此被要求用天然氣或者煤制氣替代。
對此，沙河市一家大型玻璃企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，沙河市的玻璃企業(yè)目前用煤均采自陜西神木等地的低硫燃煤，而且企業(yè)也都按照政府要求陸續(xù)加裝環(huán)保設(shè)施，如果正常運(yùn)行，排放的煙氣中各成分的含量基本可以達(dá)到排放限值要求。但是現(xiàn)在政策上又要求前端的燃燒系統(tǒng)改用天然氣或者煤制氣，這將給企業(yè)帶來巨大的成本負(fù)擔(dān)。
“直接改用天然氣每立方米要比目前高出數(shù)倍，而且供應(yīng)缺口大，不現(xiàn)實(shí)。如果改用煤制氣，用氣成本雖然增加不多，但一臺氣化爐價(jià)格達(dá)千萬元以上，而且要牽涉窯爐的整體工藝改造，對于企業(yè)來說，投資成本實(shí)在太大”，該負(fù)責(zé)人表示，他們測算，現(xiàn)在整個(gè)平板玻璃行業(yè)市場才800億元左右，而煤改氣投入成本就高達(dá)170億元，這對于企業(yè)來說有不小壓力。
另一家玻璃企業(yè)則直接“討價(jià)還價(jià)”道，“煤改氣”目前已成為大氣污染防治的大勢所趨，玻璃行業(yè)也是重點(diǎn)對象，如果非要改也行，但最好是允許玻璃企業(yè)不再在后端煙氣通道上加裝脫硫脫硝設(shè)施，以減小企業(yè)負(fù)擔(dān)。“目前國內(nèi)主流的煤制氣化爐上已安裝了脫硫設(shè)備，且排出的氮氧化物濃度接近排放限值要求，沒有必要再在后端進(jìn)行二次脫硫脫硝。”他表示。
與上述企業(yè)一樣，面對不斷提升的政策門檻，水泥和電解鋁行業(yè)代表也紛紛表示“難度很大”。
對此，一位與會的環(huán)保部專家對記者表示，企業(yè)所表達(dá)的困難呼聲中有些的確能理解，但有些明顯則是在落實(shí)環(huán)保政策要求的同時(shí)，盡量追求成本最小化的權(quán)宜之計(jì)。他認(rèn)為，大氣污染防治已刻不容緩，這要求政府一方面要守住政策門檻的底線，另一方面也需要加強(qiáng)政策制定的科學(xué)性和因地制宜，不能搞“一刀切”。
機(jī)制欠缺地方考核需轉(zhuǎn)思路
霧霾治理的“戰(zhàn)車”在政府及企業(yè)糾結(jié)不已的氛圍中緩慢向前，卻抵擋不住連天“霾毒”的不斷加重之勢。這不得不引起業(yè)界反思：到底該如何化解目前的困局？
河北科技大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院教授郭斌對記者表示，當(dāng)前大氣污染防治成敗與否的最關(guān)鍵因素在于污染企業(yè)，而提高企業(yè)治理污染積極性的動(dòng)力一方面來自正向激勵(lì)，另一方面來自反向倒逼。
他解釋稱，適度的財(cái)稅減免以及落實(shí)環(huán)保措施的獎(jiǎng)勵(lì)自在情理之中。但企業(yè)作為以追求利益最大化為目標(biāo)的行為主體，更重要的是通過約束機(jī)制來倒逼其搞好環(huán)保。
郭斌認(rèn)為，目前最迫在眉睫的是出臺新的《大氣污染防治法》，這是在法律層面為推進(jìn)制度化治理污染提供強(qiáng)有力支撐。“現(xiàn)階段企業(yè)違法成本低，守法成本高，一噸鋼鐵如果加裝脫硫設(shè)施，新增運(yùn)行成本達(dá)100-200元，同樣年產(chǎn)1萬噸的兩家廠子，守法的企業(yè)其運(yùn)營成本要相對高出數(shù)百萬元，這顯然不公平。”
燕山大學(xué)環(huán)境工程系教授宋來洲則對記者表示，一些地方政府仍難擺脫的污染防治與保GDP增長及就業(yè)的“糾結(jié)癥”可能會延緩霧霾治理的成效，這也需要徹底解除地方政府的顧慮。
宋來洲表示，國家即將啟動(dòng)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，其中就涉及一系列全新的制度安排。他指出，以環(huán)首都生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)為例，最核心的便是建立起針對經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度。“有些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，且多年發(fā)展下來過度依賴一些‘兩高’產(chǎn)業(yè)，無論是淘汰落后產(chǎn)能，還是治理污染，這些地區(qū)都將受到雙重沖擊。因此，由中央財(cái)政針對這些地區(qū)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償資金，短期助其脫困，長期可升級為產(chǎn)業(yè)扶持資金引導(dǎo)其因地制宜地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，這些設(shè)想不難化作現(xiàn)實(shí)。”他說。
郭斌認(rèn)為，地方政府的主觀能動(dòng)性還需在行政管理體制上建立“倒逼”機(jī)制。除目前學(xué)界普遍提出的污染治理重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭芯G色GDP考核外，對于這些地區(qū)政府職能部門，應(yīng)引入“一票否決”制，以將“政治任務(wù)”的理念化作具體可實(shí)施的約束措施。
值得欣慰的是，這一點(diǎn)已引起政策方重視。中組部近日就印發(fā)通知，要求改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作，不搞GDP排名，選人用人不以GDP論英雄。
“如果‘不以GDP論英雄’真的能落實(shí)為中央及地方的共識及自覺行為，那么無疑是為地方政府解除了懸在頭頂上多年的‘緊箍咒’，大家才會專心地念好霧霾治理這本‘經(jīng)’。”郭斌如是說。
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