建立大氣污染物與溫室氣體減排統(tǒng)一監(jiān)管體制
現(xiàn)階段，我國正面臨著大氣污染防治與溫室氣體排放控制的雙重壓力。二者具有同源性、同介質(zhì)和減排措施一致性的顯著特征，必須建立污染物與溫室氣體減排統(tǒng)一監(jiān)管體制。本版特刊發(fā)相關(guān)文章，闡述如何建立污染物與溫室氣體減排統(tǒng)一監(jiān)管體制，以期對(duì)讀者有所借鑒。
當(dāng)前，我國不僅面臨著由于二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、細(xì)顆粒物（PM2.5）等污染物排放而產(chǎn)生的大氣污染防治壓力，而且要應(yīng)對(duì)二氧化碳（CO2）等溫室氣體排放總量不斷增加而帶來的氣候變化挑戰(zhàn)。大氣污染物與溫室氣體排放控制具有協(xié)同效應(yīng)。大氣污染物減排的同時(shí)，能產(chǎn)生減少溫室氣體排放的效果，反之亦然。因此，大氣污染物減排和減少溫室氣體排放應(yīng)協(xié)同控制。建立統(tǒng)一監(jiān)管大氣常規(guī)污染物與溫室氣體減排機(jī)制是推進(jìn)協(xié)同控制、增強(qiáng)大氣常規(guī)污染物與溫室氣體綜合減排效果的關(guān)鍵所在。
為何要協(xié)同控制？
■閱讀提示
大氣污染物與溫室氣體排放具有同源性、擁有同排放介質(zhì)和減排措施一致性的顯著特征
一、大氣污染物與溫室氣體的產(chǎn)生具有同源性
煤炭、石油和天然氣等化石燃料燃燒使用過程中會(huì)排放包括顆粒物、SO2、NOx等大氣污染物和CO2等溫室氣體。以電力行業(yè)為例，火電耗煤量占全國煤炭消耗總量的50％左右，SO2和NOx排放量均占全國排放總量的30％～40％，CO2排放量接近全國CO2排放總量的50%。
在終端部門，大氣污染物與CO2通常與煤炭等化石燃料燃燒相伴而生。如在水泥行業(yè)，除原材料碳酸鹽礦物在高溫條件下分解釋放出大量的CO2外，熟料煅燒過程中煤粉燃燒也會(huì)產(chǎn)生大量的煙氣及一定量的粉塵顆粒物、SO2、NOx和CO2；鋼鐵工業(yè)CO2的排放與SO2、NOx、煙粉塵等多來自焦化、燒結(jié)、煉鐵等環(huán)節(jié)中煤炭的燃燒使用；交通領(lǐng)域的一氧化碳（CO）、碳?xì)浠衔铮℉C）和煤煙主要由于機(jī)動(dòng)車燃油燃燒不充分生成，NOx和CO2則是因燃燒室內(nèi)的高溫、高壓環(huán)境而產(chǎn)生？梢姡饕髿馕廴疚锱c溫室氣體排放具有同源性。
二、大氣污染物與溫室氣體擁有相同排放介質(zhì)，且相互作用
大氣不僅是人類賴以生存的自然資源，同時(shí)也是SO2、NOx、顆粒物（PM）等污染物和CO2等溫室氣體共同的排放介質(zhì)。大氣作為介質(zhì)，是這些污染物和溫室氣體遷移和轉(zhuǎn)化的重要載體。由于各種氣象條件的影響，大氣污染物和溫室氣體會(huì)在大氣中不斷發(fā)生遷移和轉(zhuǎn)化。
有研究表明，我國2012年以來頻發(fā)的霧霾天氣除了因?yàn)榇髿馕廴旧形从行Ф糁浦，空氣中大氣污染物與溫室氣體的相互作用也是影響因素之一。隨著污染物與溫室氣體的大量排入，大氣介質(zhì)的正常組分將會(huì)發(fā)生變化，進(jìn)而造成大氣污染和大氣環(huán)境質(zhì)量惡化，最終導(dǎo)致人類健康和自然生態(tài)系統(tǒng)遭受不利影響。
三、大氣污染物與溫室氣體減排采取的措施具有一致性
縱觀我國“十一五”以來的節(jié)能減排實(shí)踐，可以看出節(jié)能和提高能效、結(jié)構(gòu)調(diào)整、限制產(chǎn)能等政策措施是實(shí)現(xiàn)污染物減排、能耗強(qiáng)度下降以及CO2等溫室氣體控制的共同舉措。據(jù)粗略計(jì)算，“十一五”期間，通過節(jié)能和污染物結(jié)構(gòu)減排等措施，我國分別累計(jì)減排了CO2和SO2約15億噸和470萬噸。
在水泥行業(yè)，“十一五”期間由于立窯淘汰和新型干法水泥的推廣，平均煤耗下降20%以上，累計(jì)節(jié)省標(biāo)準(zhǔn)煤1000多萬噸，減少SO21.5萬噸、NOx11.7萬噸和CO22500多萬噸。在交通領(lǐng)域，淘汰黃標(biāo)車和老舊汽車等結(jié)構(gòu)調(diào)整措施對(duì)NOx、PM和CO2減排效果明顯。僅2009年北京淘汰黃標(biāo)車就分別減少NOx和PM排放8500噸和900噸，CO2減排約92萬噸。在鋼鐵行業(yè)，限制產(chǎn)能對(duì)污染物與CO2減排效果顯著。2010年鋼鐵產(chǎn)能過剩規(guī)模高達(dá)2730萬噸，若這部分產(chǎn)能過剩得以避免，則可實(shí)現(xiàn)減排SO2、NOx、CO2分別約為7.5萬噸/年、4萬噸/年、5342萬噸/年，均占2010年鋼鐵行業(yè)SO2、NOx、CO2排放量的4%左右。
分頭管控有何缺陷？
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不容易統(tǒng)籌規(guī)劃，減污和減碳易生沖突；部門分割管理，容易導(dǎo)致基礎(chǔ)性管理資源不能共享，行政成本較高；分頭管理下的重復(fù)核算，不利于工作開展
我國現(xiàn)在實(shí)行的是污染物與溫室氣體分頭管控的管理體制，國家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡稱發(fā)改委）主抓節(jié)能和溫室氣體減排工作，環(huán)境保護(hù)部主抓污染物減排工作。雖然相關(guān)部門間具有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，但兩個(gè)部門在制定相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和采取相關(guān)措施等方面一般易從本部門職責(zé)出發(fā)，不容易統(tǒng)籌兼顧，在一定程度上影響了污染物減排與溫室氣體控制的綜合效果。由于各相關(guān)部門優(yōu)勢(shì)資源得不到有效利用，易帶來人力、財(cái)力等方面的投入加大，造成國家資源的浪費(fèi)。主要表現(xiàn)在：
一、不容易統(tǒng)籌規(guī)劃，減污和減碳易生沖突
從現(xiàn)實(shí)情況看，由于相關(guān)部門間在減污和減碳的目標(biāo)設(shè)定、減排措施選用等各方面不容易統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得減污和減碳相沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如太陽能光伏發(fā)電所需的多晶硅生產(chǎn)耗能很高，同時(shí)會(huì)伴隨產(chǎn)生大量的有害副產(chǎn)品——四氯化硅，難以回收處理，對(duì)環(huán)境危害嚴(yán)重；有些節(jié)能補(bǔ)貼政策被一些地方或企業(yè)錯(cuò)誤地利用，用申請(qǐng)到的資金建造可能帶來污染的設(shè)施等。相反，有些污染物減排措施也會(huì)增加溫室氣體排放，如一些末端脫硫、脫氮設(shè)施。
由于政府部門職能分割，未能將減污和減碳有機(jī)結(jié)合起來，各部門較少采用協(xié)同管理和協(xié)同控制措施，可能影響污染物和溫室氣體的綜合減排效果。
二、部門分割管理，易造成基礎(chǔ)性管理資源難以共享，行政成本較高
根據(jù)現(xiàn)行體制，氣候變化工作是發(fā)改委歸口管理、各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，這就意味著應(yīng)充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)，用好各部門現(xiàn)有資源。但是，各部門優(yōu)勢(shì)并未得到充分發(fā)揮，如環(huán)保部門在污染物監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、核算、排污權(quán)交易、監(jiān)督執(zhí)法等方面已有多年的工作基礎(chǔ)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上納入CO2監(jiān)管的拓展成本相對(duì)較小。而若在其他系統(tǒng)另行開展溫室氣體核算、監(jiān)管等方面的建設(shè)，再建立一套體系，必然帶來人員、機(jī)構(gòu)、日常維護(hù)等方面的成本。
三、分頭管理下的重復(fù)核算，不利于工作的開展
目前各地都承擔(dān)了國家節(jié)能、減污和減碳的約束性指標(biāo)任務(wù)，而這些目標(biāo)的考核由不同部門負(fù)責(zé)。地方特別是企業(yè)層面，不得不同時(shí)面對(duì)來自不同部門的多項(xiàng)考核，而每一項(xiàng)考核中需要檢查和核算的大部分?jǐn)?shù)據(jù)和指標(biāo)是相同或相似的。一個(gè)部門來了，企業(yè)配合核算各種數(shù)據(jù)；可能這個(gè)部門剛走，另一個(gè)部門又來了，企業(yè)又要從頭開始配合核算絕大部分相同的數(shù)據(jù)。這顯然不利于工作的開展。
四、發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷表明，包括溫室氣體在內(nèi)的多污染物協(xié)同控制正成為其加強(qiáng)環(huán)境管理的重要舉措
為了減少成本，增強(qiáng)綜合減排效果，主要發(fā)達(dá)國家正在走一條從污染物和溫室氣體單項(xiàng)管理向協(xié)同控制轉(zhuǎn)變的道路。
從國家層面看，美國走過了一條從單個(gè)污染物分別控制到多污染物綜合協(xié)同控制，進(jìn)而進(jìn)入大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制階段的道路。美國將要嘗試進(jìn)行包括溫室氣體在內(nèi)的多污染物協(xié)同控制。歐盟則將氣候變化和能源、環(huán)境等一攬子考慮，將國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與減緩氣候變化掛鉤。
從行業(yè)層面看，發(fā)達(dá)國家在電力、鋼鐵、水泥、交通等溫室氣體排放主要行業(yè)開展了大量具有顯著協(xié)同效益的研究與實(shí)踐工作，積累了一批實(shí)用協(xié)同控制技術(shù)。如歐盟發(fā)布了《水泥工業(yè)最佳技術(shù)指南》，對(duì)節(jié)省能源、減少排放和綜合利用技術(shù)進(jìn)行了全面的總結(jié)分析，提出了水泥窯爐提高能源效率、減少大氣污染物和CO2排放的綜合技術(shù)措施和發(fā)展方向。
發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，協(xié)同控制污染物與溫室氣體排放是加快環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)污染物與溫室氣體綜合減排效果、改善環(huán)境質(zhì)量的必由之路。
如何建立統(tǒng)一監(jiān)管體制？
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統(tǒng)一制定污染物與溫室氣體減排規(guī)劃；統(tǒng)籌污染物與溫室氣體減排的對(duì)策措施；統(tǒng)一污染物與溫室氣體的監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和考核體系
協(xié)同控制污染物與溫室氣體排放是環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律。我們要遵循這一規(guī)律，加快建立污染物與溫室氣體排放統(tǒng)一監(jiān)管體制。
所謂統(tǒng)一監(jiān)管體制，是指制定污染物與溫室氣體協(xié)同減排的統(tǒng)一規(guī)劃和對(duì)策措施，開展污染物與溫室氣體排放的統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管等。建議采取和加強(qiáng)以下方面的工作：
第一，統(tǒng)一制定污染物與溫室氣體減排規(guī)劃。
在最初確定污染物減排目標(biāo)時(shí)，就要充分考慮溫室氣體的增減效果；反之，在確定溫室氣體控制目標(biāo)時(shí)也要充分考慮污染物的增減效果，即要制定污染物與溫室氣體減排的統(tǒng)一規(guī)劃，從源頭上避免污染物與溫室氣體減排不協(xié)同現(xiàn)象發(fā)生。
第二，統(tǒng)籌污染物與溫室氣體減排的對(duì)策措施。
在制定污染物與溫室氣體減排的具體對(duì)策措施時(shí)，包括相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策和技術(shù)手段等，要充分考慮污染物與溫室氣體減排的正協(xié)同效應(yīng)，確保相關(guān)對(duì)策措施在實(shí)施過程中不出現(xiàn)減污增碳或減碳增污現(xiàn)象。國家層面，要大力研發(fā)和推廣使用減污和減碳效果俱佳的協(xié)同控制技術(shù)，加大這些技術(shù)的推廣力度。同時(shí)，通過減免稅、補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行協(xié)同控制技術(shù)的研發(fā)和使用。
第三，統(tǒng)一污染物與溫室氣體的監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和考核體系。
要加強(qiáng)污染物與溫室氣體減排的統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一考核。一是要充分利用好環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)核算方面的基礎(chǔ)設(shè)施能力和人員隊(duì)伍建設(shè)等方面的優(yōu)勢(shì)資源，不再重復(fù)相關(guān)資源設(shè)置，避免國家資源的浪費(fèi)。二是各部門加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，即同一時(shí)間、同一隊(duì)伍赴同一企業(yè)進(jìn)行檢查，以提高行政效能。
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