近海海域污染堪憂 海岸帶綜合管理體系需完善
每平方米圍海造地的成本為220元到520元之間，而陸上建筑用地的成本則高至每平方米上千元不等，越來越多的開發(fā)商和政府把目光投向了成本更為低廉的圍海造地。國家海洋局局長孫志輝日前表示，地方圍海造地沖動加劇了海洋污染。
盡管從本世紀(jì)初以來關(guān)于海岸與近海海域保護(hù)的呼聲不斷，但不合理的圍海造地、大面積的圍墾養(yǎng)殖、不合理的港口布局、疏于管理的濱海旅游開發(fā)、陸源污染的排放等現(xiàn)象仍在加劇。越來越多的人把視野轉(zhuǎn)向了投入成本低、獲利大的海岸和近海海域帶。
國家海洋局近日發(fā)布的2009年海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)更是令人堪憂。公報(bào)顯示，中國近岸海域污染狀況依然嚴(yán)峻，部分排污口鄰近海域環(huán)境污染呈加重趨勢，濱海濕地生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能因大規(guī)模圍填；顒佣罅坑谰眯詥适А
伴隨著海洋城市加速推進(jìn)以及內(nèi)陸生態(tài)環(huán)境等問題，海岸與近海海域承受的生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大。而作為海陸最直接交互作用的區(qū)域，海岸與近海海域也是陸地產(chǎn)業(yè)與海洋產(chǎn)業(yè)綜合交織的地帶，該如何處理好海岸資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的關(guān)系，是亟待解決的問題。
如此局面下，接受采訪的專家認(rèn)為，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的加速發(fā)展，人們對海岸帶不合理的開發(fā)和利用，帶來了海岸資源消失和海岸帶環(huán)境破壞等嚴(yán)重問題。一方面，由于人們對海岸帶認(rèn)識的不到位造成了很多違背自然規(guī)律的開發(fā)和利用，另一方面，關(guān)于海岸帶綜合管理的相關(guān)法律的缺失等問題不容忽視。
海岸帶生態(tài)堪憂
縱觀2002年至今我國每年公布的海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)，盡管呼聲不斷，但近海海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況卻沒有明顯好轉(zhuǎn)。
數(shù)據(jù)顯示，2002年至2006年的5年間，我國全海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積約占我國近岸海域總面積的55%，大部分海域都處于亞健康狀態(tài)。2007年，受監(jiān)測的18個生態(tài)監(jiān)控區(qū)中，約78％的生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康或不健康狀態(tài)。
2009年的公報(bào)顯示，我國全海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)面積約14.7萬平方公里，比上年增加7.3%；近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況惡化的趨勢仍未得到有效緩解，處于健康、亞健康和不健康狀態(tài)的近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)分別占所監(jiān)測海洋生態(tài)系統(tǒng)的24%、52%和24%。
同時(shí)，由于污染壓力居高不下，不健康和多數(shù)亞健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)仍然承受著巨大的污染壓力。
國家海洋局新聞發(fā)言人李海清表示，2009年，河流攜帶入海的污染物總量較上年有較大增長。實(shí)時(shí)監(jiān)測的457個入海排污口中，73.7%的入海排污口超標(biāo)排放污染物，部分排污口鄰近海域環(huán)境污染呈加重趨勢。
特別是黃河口、長江口、珠江口、渤海灣、杭州灣和樂清灣等陸源排污口地區(qū)，懸浮物、化學(xué)需氧量、營養(yǎng)鹽、石油類和重金屬等營養(yǎng)鹽污染嚴(yán)重。
更為可怕的是，由于近年來沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化和人口集聚趨勢進(jìn)一步加快，圍填海造地?zé)岢痹俅闻d起。
孫志輝表示，沿海地區(qū)填海造地呈現(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)悉，目前，圍填海每年新增的建設(shè)用地約占全國每年新增建設(shè)用地總面積的3%～4%，占沿海。▍^(qū)、市）每年新增建設(shè)用地面積的13%～15%。
此外，海岸侵蝕、海水入侵和土壤鹽漬化形勢嚴(yán)峻。海岸侵蝕造成土地流失，損毀房屋、道路、沿岸工程和旅游設(shè)施，給沿海地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)帶來較大損失。海水入侵嚴(yán)重的地區(qū)分布于渤海沿岸的遼寧盤錦、河北秦皇島、唐山，以及黃驊、山東濱州和濰坊濱海平原地區(qū)，海水入侵距離一般距岸20～30公里。海水入侵可導(dǎo)致地下水咸化，飲用水質(zhì)量下降；土壤產(chǎn)生不同程度的鹽漬化，造成土壤板結(jié)，作物生長受損，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響明顯。
河北省海洋研究院高級工程師宋素青對《科學(xué)時(shí)報(bào)》記者表示，岸線資源是稀缺的且不可再生的資源，是不可多得的戰(zhàn)略資源，對地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活水平的提高以及構(gòu)建和諧社會起著巨大的作用。
“對岸線資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)，可促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為人們提供休憩和旅游場所，達(dá)到生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益三豐收；反之，將會對海洋生態(tài)環(huán)境帶來破壞，甚至產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的危害，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)。”宋素青強(qiáng)調(diào)。
多重原因
毋庸置疑，造成海岸與近海海域生態(tài)環(huán)境破壞的原因有很多，對海岸帶的無序開發(fā)也帶來了諸多社會問題。
陸源污染是造成海岸帶生態(tài)破壞的禍?zhǔn)住Ｖ锌圃簾熍_海岸帶研究所副研究員盛彥清對記者表示，海洋污染和內(nèi)陸污染是相互交錯的過程，均應(yīng)得到重視。其中，海岸帶濕地水質(zhì)和底質(zhì)污染主要是由陸源污染物引起的。
據(jù)悉，在每年排入海中的污染物中，以有機(jī)污染物為主，其次是石油類、重金屬、有機(jī)氯農(nóng)藥等。海岸帶污染引起赤潮發(fā)生頻繁、生物資源質(zhì)量下降、局部灘涂成了死灘。
由于這些陸源污染，致使排污口附近海底棲生物種類少、數(shù)量小、生物多樣性低，甚至多個排污口的鄰近海域出現(xiàn)無生物區(qū)。
此外，建設(shè)用地的擴(kuò)張是海岸帶生態(tài)環(huán)境面臨的最大威脅。
北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院許學(xué)工教授對《科學(xué)時(shí)報(bào)》記者分析，海岸帶是人口與經(jīng)濟(jì)活動的密集帶，隨著經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)度增大，建設(shè)用地?cái)U(kuò)展很快，包括城市、臨海工業(yè)區(qū)、交通、港口用地等多種形式，近年來許多地方存在填海造地的無序狀況，這些都對海岸帶的生態(tài)環(huán)境造成了威脅。
許學(xué)工表示，陸源污染，包括點(diǎn)源污染和面源污染是海岸帶環(huán)境質(zhì)量降低的主要原因。全球環(huán)境變化和海平面上升會加大海洋災(zāi)害、海岸侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。這些問題是全球海岸帶面對的共同問題，中國和外國都面對海岸帶水質(zhì)污染、濕地喪失等問題。
不合理的填海造地使海岸動力地貌和海洋生態(tài)環(huán)境發(fā)生重大改變。孫志輝指出，填海造地對緩解人地矛盾、推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用的同時(shí)，由于其作為一種嚴(yán)重改變和干擾海域自然屬性的人類開發(fā)利用海洋資源的行為，缺乏合理規(guī)劃、過度實(shí)施的圍填；顒铀鶐淼呢(fù)面影響也不容忽視。
國家海洋局海域和海島管理司司長于青松日前亦撰文指出，填海造地除改變岸線形態(tài)和海流運(yùn)動的水文邊界條件，打破了原有的泥沙運(yùn)移平衡外，更重要的是直接占用濱海濕地，使許多重要的經(jīng)濟(jì)魚、蝦、蟹、貝類及水禽鳥類等生息、繁衍的場所消失，生物多樣性下降。江河入海口的圍海造地還會壅塞部分河道，影響排洪，衍生洪災(zāi)。圍海造地還會破壞一些珍貴的海岸景觀和生態(tài)系統(tǒng)，如紅樹林、珊瑚礁等。
于青松亦指出，不合理的港口布局造成上下游岸灘的嚴(yán)重蝕淤變化。部分人工港口的不合理修建改變了海岸形態(tài)、海底地貌、原有潮流場和沖淤動態(tài)，這些原有海岸形態(tài)、輸沙平衡或泥沙運(yùn)動規(guī)律被打破后，必然要求建立新的平衡。在這種情況下，失去泥沙補(bǔ)給的岸段，其外緣海灘將相應(yīng)后退，從而導(dǎo)致波浪直接沖擊后方海岸而造成嚴(yán)重侵蝕。此外，疏于管理的濱海旅游開發(fā)還引起海岸地區(qū)的臟亂現(xiàn)象。
盛彥清表示，近海養(yǎng)殖造成海岸濕地的破壞，從而引發(fā)海岸帶地基老化，造成港灣面積縮小等問題不容忽視。
應(yīng)加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)整治
近海海岸污染治理的一個矛盾在于：受污染的是海洋，而最需要治理的環(huán)節(jié)卻在陸地的開發(fā)和規(guī)劃上，這需要多部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)管理。
國家海洋局天津海洋監(jiān)測中心一位多年從事海洋環(huán)境監(jiān)測工作的工程師告訴本報(bào)記者，海洋局目前的主要職能是進(jìn)行海洋環(huán)境的檢測和監(jiān)控工作，而在對污染源總量的控制上，需要和環(huán)保局、規(guī)劃局等多部門協(xié)調(diào)進(jìn)行才能起到實(shí)效。
對此，宋素青認(rèn)為，海岸帶是海陸交互地帶，海岸線的利用涉及海域、土地、港口、旅游、水產(chǎn)、城建、水利和環(huán)保等領(lǐng)域。相關(guān)部門首先應(yīng)從本行業(yè)發(fā)展的角度，制定涉及海岸帶利用的相關(guān)規(guī)劃，但這些規(guī)劃缺乏海岸帶全局統(tǒng)一利用的宏觀把握，規(guī)劃之間也缺乏協(xié)調(diào)與銜接，存在用線（海岸線）、用海和用地沖突問題，對海岸生態(tài)系統(tǒng)也構(gòu)成不同程度的影響。因此，應(yīng)建立海岸線帶統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的機(jī)制。
其次，海岸線存在利用粗放，利用效益低下的問題。以河北為例，由于受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展水平的影響，全省岸線資源開發(fā)利用長時(shí)間處于資源主導(dǎo)型發(fā)展模式的階段；以外延式開發(fā)為主，內(nèi)涵開發(fā)利用不足；資金和技術(shù)密集型或城鎮(zhèn)利用岸線比例低，岸線利用粗放，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，利用效益低，單位岸線產(chǎn)出水平低，岸線利用結(jié)構(gòu)不能支撐建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求；有些岸線用途不合理，沒有充分發(fā)揮岸線的最大效益，應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，讓海岸線的價(jià)值得到充分發(fā)揮。
最后，海岸線開發(fā)存在重利用、輕保護(hù)，跟蹤管理不到位的問題。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用愈來愈重要，各用海部門、各地方政府和各用海單位在近海海域使用上積極性較高。而一旦近海海域?qū)徟绞，在使用管理上，特別是海域保護(hù)上，不按批準(zhǔn)的規(guī)劃和承諾辦，導(dǎo)致近海海域侵蝕、破壞和污染等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用跟蹤管理，不斷規(guī)范近海海域使用秩序。
值得欣慰的是，海岸地區(qū)的資源環(huán)境問題事關(guān)沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)引起國家海洋局的高度重視。于青松表示，為進(jìn)一步規(guī)范海岸開發(fā)利用秩序，在海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，國家海洋局近期正在進(jìn)行海岸保護(hù)和開發(fā)利用規(guī)劃的制訂工作，同時(shí)也設(shè)立了圍填海方面的專項(xiàng)研究。國家相關(guān)部委也高度重視毗鄰陸地的海岸地區(qū)的資源管理，對圍填海的宏觀調(diào)控工作已著手進(jìn)行。
同時(shí)，由環(huán)境保護(hù)部、國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等八部委組成的海洋環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法檢查組，年前就近岸海域陸源污染、海岸和海洋工程建設(shè)環(huán)境保護(hù)、沿海開發(fā)區(qū)和技術(shù)園區(qū)環(huán)境管理、海港建設(shè)對環(huán)境的影響、水產(chǎn)養(yǎng)殖對環(huán)境的影響、海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理、海洋清廢情況、海上石油鉆探和交通運(yùn)輸對環(huán)境的影響及沿海軍隊(duì)環(huán)保情況等9個方面問題進(jìn)行了深入檢查。
據(jù)環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次檢查旨在敦促各地方政府樹立海洋環(huán)保意識，落實(shí)海洋環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)。
借鑒國外經(jīng)驗(yàn)
事實(shí)上，海岸與近海海域的生態(tài)破壞是個全球性的問題。
許學(xué)工表示，沿海地區(qū)人口的增加，來自鄉(xiāng)村、城郊和城市等人類活動的污染，海洋災(zāi)害、海岸侵蝕等全球環(huán)境的變化，這些都是導(dǎo)致海岸生態(tài)環(huán)境變化的重要原因。而在這些影響因素中，中國和國外都面臨著水質(zhì)污染、濕地喪失等共性問題。
她表示，“恢復(fù)美國的河口”這一組織在生態(tài)保護(hù)和河口恢復(fù)上的做法值得我國借鑒。
“恢復(fù)美國的河口”是1995年創(chuàng)立的非營利性組織，也是美國的一個大型綜合性計(jì)劃。其宗旨是通過保護(hù)和恢復(fù)對海岸生物多樣性有重要意義的水體和土地，從而保護(hù)美國的海岸和河口。
“恢復(fù)美國的河口”組織在推進(jìn)生境恢復(fù)上有三大創(chuàng)新性的工作：其一，該組織在2000年倡導(dǎo)并起草了《河口恢復(fù)法案》，這是一個有突破意義的聯(lián)邦法案，它為實(shí)現(xiàn)到2010年恢復(fù)100萬英畝河口生境的目標(biāo)提供了法律依據(jù)；其二，該組織領(lǐng)導(dǎo)了《恢復(fù)海岸及河口生境的國家戰(zhàn)略》的制定；其三，它與河口恢復(fù)聯(lián)盟合作，定義并發(fā)布了《河口生境恢復(fù)的原則》。除此之外，還出版了與河口保護(hù)相關(guān)的《公民指南》。
“該組織在宣傳和普及河口生態(tài)保護(hù)和推進(jìn)立法上作了大量的工作，中國可以從中有所啟發(fā)和借鑒。”許學(xué)工表示。
此外，許學(xué)工建議，作為幅員遼闊、海岸線綿長的大國，必須注意海岸帶區(qū)域分異。區(qū)劃是海岸帶管理的重要工具。例如，美國環(huán)保署（USEPA）將美國的海岸帶劃分為六個地理區(qū)域，并與美國國家海洋和大氣局（NOAA）劃分的海洋生態(tài)系統(tǒng)大區(qū)相對應(yīng)。
“海岸區(qū)劃是進(jìn)行環(huán)境評估、了解區(qū)域分異的基礎(chǔ)。同時(shí)，由于海岸帶是陸—海相互作用的過渡帶，其管理離不開對相鄰海域生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系。二者的協(xié)調(diào)與綜合管理極為重要。”許學(xué)工表示。
“在很多情況下，生態(tài)環(huán)境的破壞很大部分原因是由于人們對其重要性缺乏了解，從而缺乏更強(qiáng)烈的責(zé)任感去保護(hù)它。因此，應(yīng)當(dāng)通過教育和科普，讓廣大公眾提高認(rèn)識，培養(yǎng)更多的專業(yè)人士，讓政府、非政府組織、學(xué)術(shù)界、從業(yè)者、公眾等都理解、支持和參與到海岸帶與河口的恢復(fù)和保護(hù)中。”許學(xué)工指出。
立法是關(guān)鍵
需要進(jìn)一步指出的是，中國到目前為止仍然沒有出臺《海岸帶綜合管理法》，這意味著在海岸帶管理方面缺乏國家級的綜合性法律。
相關(guān)專家表示，污染難治理，立法的缺失是關(guān)鍵。據(jù)悉，我國自1980年以來開始加快立法步驟，之前幾乎沒有制定和頒布專門的涉海法規(guī)。1992年的《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》、1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，以及2002年的《海域使用管理法》、《海洋資源開發(fā)保護(hù)管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，這些法律都在某種程度上支持了海岸帶管理計(jì)劃。特別是2001年《海域使用管理法》的出臺，被看做是對于功能區(qū)域復(fù)合型管理的一個良機(jī)。
有關(guān)法學(xué)家表示，盡管從上世紀(jì)80年代以來我國先后頒布和實(shí)施了海洋環(huán)境保護(hù)法、防止船舶污染海域管理?xiàng)l例等諸多法律法規(guī)，但卻難以對區(qū)域開發(fā)中存在的實(shí)際問題進(jìn)行統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)管理。
業(yè)內(nèi)專家也多次呼吁，這些法律多是一般法和行業(yè)法，關(guān)注的多是普遍性的問題，在具體到陸源防治、生活污染、養(yǎng)殖污染等具體方面較為薄弱，甚至存在空白。而現(xiàn)存的行業(yè)法中，僅有相關(guān)的規(guī)定和省、市級別的管理?xiàng)l例。如山東省2007年出臺的《山東省海岸帶規(guī)劃》。
“海岸帶管理需要立法，在法案的框架下配以一系列的方法和政策，才能做到依法管理和行之有效。”許學(xué)工表示。
此外，在執(zhí)法上，我國的海上執(zhí)法分散在國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通部、環(huán)保部、邊防公安系統(tǒng)、海關(guān)、海軍等部門。由于存在著對海洋部門的執(zhí)法職責(zé)分工不明確、協(xié)調(diào)不力等問題，在行政執(zhí)法上受到了約束和限制。因此，負(fù)責(zé)海洋行政執(zhí)法的機(jī)關(guān)應(yīng)取得環(huán)保、法院以及各級政府的配合，這樣才能在海洋執(zhí)法中更暢通。
相關(guān)專家還建議，為幫助海洋執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中準(zhǔn)確認(rèn)定有關(guān)違法和犯罪行為，正確運(yùn)用行政處罰和刑事處罰手段，對違法行為進(jìn)行必要的懲治，就要以海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)管轄范圍為基礎(chǔ)，對海洋行政法律、法規(guī)與目前的刑法進(jìn)行比照和分析，將海洋部門在行政執(zhí)法中可能遇到的犯罪情況以及相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行梳理，明確罪與非罪的界限，由最高人民法院和最高人民檢察院予以解釋，規(guī)定犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)。
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