如何健全大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律保障體系？
早在2010年，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了由環(huán)境保護(hù)部等九部委牽頭的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，提出到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。
2014年4月，新修訂的《環(huán)保法》出臺，其中第二十條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。”這從法律層面上確立了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。
本文從京津冀在聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾過程中的主體和目標(biāo)，相關(guān)運行機(jī)制以及責(zé)任承擔(dān)與損害賠償?shù)确矫嫣岢鲆恍┚唧w法律措施。
如何構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控行政主體？
霧霾的特點決定了需要區(qū)域內(nèi)各省市間協(xié)調(diào)行動。然而我國實行嚴(yán)格的屬地行政區(qū)劃管理，省級與直轄市之間，地級市與地級市之間，并不存在行政隸屬關(guān)系，由此就產(chǎn)生了誰來指揮和統(tǒng)一規(guī)劃問題，這就需要建立一種在行政級別之上的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，即聯(lián)防聯(lián)控行政主體。
1、立法明確聯(lián)防聯(lián)控主體及其組織形式
只有在確立聯(lián)防聯(lián)控主體并在主體統(tǒng)一指導(dǎo)下，各省市相互協(xié)調(diào)，展開分工與合作，才能避免相互之間的資源浪費與責(zé)任推諉。
在主體構(gòu)成上，立法應(yīng)明確由誰牽頭、由誰組成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席委員會等問題。在組織形式上，建議立法規(guī)定聯(lián)席委員會主席由各省市政府輪值擔(dān)任，并定期召開會議，通過民主協(xié)商討論、集中表決等形式通過霧霾治理協(xié)議。
2、立法授權(quán)聯(lián)防聯(lián)控主體職責(zé)范圍
在確定聯(lián)防聯(lián)控主體的同時，應(yīng)在立法上明確主體的職責(zé)范圍，避免主體被虛置。聯(lián)席委員會作為聯(lián)防聯(lián)控的主體，研究規(guī)劃目前階段治理霧霾的工作目標(biāo)和規(guī)劃，商討相關(guān)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放限量，最后由聯(lián)席委員會作出最終的決策或規(guī)范文件，這些規(guī)范文件應(yīng)該由參加的所有主體共同簽署。這些文件對各省市政府是具有法律約束力的。
聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)如何法定化？
聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的具體目標(biāo)。在具體目標(biāo)指導(dǎo)下，才有明確的治理方向。但是目標(biāo)不能停留在政策文件上，應(yīng)該以法律法規(guī)等立法形式予以實施。
1、總量控制目標(biāo)法定化
治理霧霾是一項長期艱巨的任務(wù)，需要分階段有計劃地劃定不同時期的總量控制目標(biāo)。為保證總量控制目標(biāo)的有效實施，應(yīng)該在修訂《大氣污染防治法》時規(guī)定總量控制目標(biāo)計劃。
在法律指導(dǎo)下，由聯(lián)席委員會組織各省市政府協(xié)商一定時期、區(qū)域內(nèi)的具體總量控制減排目標(biāo)和時間計劃。達(dá)成一致后，再由各省市經(jīng)各自的人大批準(zhǔn)形成相應(yīng)的地方性法規(guī)予以實施。
在法律中制定總量控制目標(biāo)計劃的相關(guān)原則，在法規(guī)中體現(xiàn)有時間、數(shù)量等可衡量因素的具體控制目標(biāo)，原則與規(guī)則相結(jié)合，才能有效保障總量控制目標(biāo)的可行性、效率性與強(qiáng)制性。
2、空氣質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法定化
治理霧霾離不開相應(yīng)的空氣質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將其法定化是執(zhí)行的最有效手段。
首先，明確空氣質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)與效力，通過立法授權(quán)相關(guān)行政機(jī)關(guān)，使標(biāo)準(zhǔn)成為具有強(qiáng)制力的法律標(biāo)準(zhǔn)。
其次，規(guī)定空氣質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的法定程序？諝赓|(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)帶有很強(qiáng)的科學(xué)性，立法必須明確有哪些機(jī)構(gòu)和人員參與制定，在哪些情況下需要修改，空氣質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得出的具體依據(jù)有哪些，標(biāo)準(zhǔn)通過應(yīng)該經(jīng)過專家論證與社會公眾參與等程序。
再次，規(guī)定空氣質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用效力，已經(jīng)上升為法律法規(guī)的空氣質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，可以成為判斷行為人承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。
聯(lián)防聯(lián)控的運行機(jī)制措施
通過立法確立了聯(lián)防聯(lián)控的主體和目標(biāo)后，接下來就是建立相應(yīng)的運行機(jī)制，保證聯(lián)防聯(lián)控有效運行，這些運行機(jī)制同樣需要以法律法規(guī)的形式予以確認(rèn)。
1、構(gòu)建法律上的霧霾監(jiān)測與評價體系
目前我國已經(jīng)建立的霧霾監(jiān)測評價體系主要限于工作層面，在法律層面上體現(xiàn)還不明顯。同時，已有的霧霾監(jiān)測站點基本上都是區(qū)域內(nèi)各個城市獨立設(shè)立的，整體上未必科學(xué)合理。
由于監(jiān)測站點設(shè)置影響空氣取樣，因此，需要以立法形式規(guī)定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的霧霾監(jiān)測與評價標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測點設(shè)置分布，統(tǒng)一取樣標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測結(jié)果評價等。將聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內(nèi)的全部監(jiān)測站點整合成一張強(qiáng)大的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)席委員會可以依據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，對當(dāng)前霧霾治理效果進(jìn)行評價，并研究下一步的防治目標(biāo)和防治措施。
2、信息通告與報告制度
為減少信息不充分、不對稱、不及時對區(qū)域治理霧霾的消極影響，需要建立信息通告制度，并以立法形式予以確定，從實體與程序兩方面明文規(guī)定。
實體方面，應(yīng)明確由各省市政府就本轄區(qū)內(nèi)的霧霾治理情況向聯(lián)席委員會提交報告，內(nèi)容包括相關(guān)義務(wù)履行情況，法規(guī)、政策實施結(jié)果等。程序方面，應(yīng)規(guī)定信息通告的具體時間，包括常規(guī)情況及突發(fā)情況，提交的方式和形式要求，報告的形成過程。
此外，立法也應(yīng)規(guī)定霧霾治理信息公開制度。各政府部門應(yīng)當(dāng)定期通過媒體向公眾披露霧霾治理的工作目標(biāo)與計劃、相關(guān)的霧霾監(jiān)測數(shù)據(jù)、未來的空氣質(zhì)量變化等信息，保障社會公眾的知情權(quán)。
3、執(zhí)法監(jiān)管與監(jiān)督法律措施
聯(lián)席委員會同時也應(yīng)該是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且其權(quán)威性應(yīng)得到法律法規(guī)授權(quán)。其執(zhí)法監(jiān)管主要包括兩方面，一是對相關(guān)政府部門的霧霾治理行為進(jìn)行監(jiān)管，二是對相關(guān)企業(yè)的排污行為進(jìn)行執(zhí)法檢查。
霧霾治理關(guān)系到公眾切身利益，因此，應(yīng)當(dāng)在立法上保證社會公眾的參與權(quán)。在聯(lián)防聯(lián)控治理區(qū)域霧霾過程中，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)政府部門的治理目標(biāo)和治理行為等向社會公眾披露，接受社會公眾的質(zhì)詢和監(jiān)督。
責(zé)任承擔(dān)與損害補(bǔ)償措施
必須要明確相關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任，保證霧霾治理的有效性。
聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾中，相關(guān)政府部門和排污企業(yè)是主要參與者，因此相關(guān)法律責(zé)任主要體現(xiàn)在這兩者上。作為執(zhí)行具體治理任務(wù)的主體，各省級政府及相關(guān)部門違反法定職責(zé)，不遵守簽訂協(xié)議時，應(yīng)承擔(dān)一定的行政責(zé)任。
對造成環(huán)境污染的企業(yè)，在立法上要加大處罰力度，完善處罰措施，進(jìn)而改變處罰現(xiàn)狀。
行政責(zé)任方面，提高處罰金額，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)污染造成的環(huán)境損害成本與政府治理污染的成本計算進(jìn)去，提高違法成本，迫使企業(yè)不敢違法排污。
處罰形式上，罰金、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照與排污許可證，行政拘留等多種手段并用。
民事責(zé)任方面，在計算企業(yè)賠償金額時，應(yīng)明確堅持全面賠償原則，既要賠償受害人的直接經(jīng)濟(jì)損失，也要賠償受害人因環(huán)境污染造成的相關(guān)間接損失，同時更要引入“懲罰性”賠償措施。
在刑事責(zé)任方面，對于造成嚴(yán)重環(huán)境污染的企業(yè)負(fù)責(zé)人要加大刑事處罰力度。
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