日本的環(huán)境治理與政府責任問題的綜述研究
一、問題提出
日本在環(huán)境治理方面的諸多努力取得了較好的成效，這一方面得益于二戰(zhàn)后日本官產學界在環(huán)境治理指導思想、理念和政策方面順應形勢地不斷變化、更新和創(chuàng)新，另一方面也得益于日本在環(huán)境管理上設計了一個較為穩(wěn)定且科學的體制以確定政府的責任擔當。當前中國正以歷史上最脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著歷史上最多的人口，與此同時，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程又正處于加速之中，中國面臨著歷史上最為突出的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。環(huán)境治理模式亟待從“劣治”到“良治”再到“善治”轉型，總結日本環(huán)境治理的經驗，其“國家協調、地方為主、社會參與、市場激勵”的治理模式值得中國借鑒。
二、日本環(huán)境治理理念的淵源
(一)環(huán)境哲學與環(huán)境倫理奠基作用
日本官產學界對環(huán)境問題的認識以及環(huán)境政策的研究與實踐，在很大程度上受到了該國環(huán)境哲學思想的影響和支配。其環(huán)境哲學思想演變大致經歷了對資本主義生產關系的批判、對機械論自然觀的批判和對環(huán)境倫理學中人類中心主義及非人類中心主義的討論3個階段。[1]
對資本主義生產關系的批判主要源于戰(zhàn)后日本重工業(yè)的快速發(fā)展和人口集聚所產生的系列公害事件，但是，起初對有關公害成因的探究卻主要集中于技術層面以及工業(yè)化和城市化等外生因素，加之日本政府應對公害問題所采取的應急對策并沒有觸及企業(yè)公害發(fā)生的根源，更沒有從根本上克服這一問題。認識上的困境最終演變?yōu)槿毡旧鐣趹?zhàn)后亟待解決的“早期環(huán)境問題”——公害的本源是什么、根源是什么、責任由誰承擔、如何徹底根除公害等問題。最早對這一問題進行回應的是宮本憲一和莊司光，他們在1964年出版的《可怕的公害》一書中，從生產關系的角度解釋了公害，即“公害可以說是伴隨著資本主義生產關系而發(fā)生的社會災難”。這種觀點在都留重人、加藤邦興等人的發(fā)展下，逐步形成了戰(zhàn)后日本環(huán)境哲學思想界的“生產關系說”。但是隨后的質疑聲也不斷，特別是前蘇聯在戰(zhàn)后也陸續(xù)發(fā)生了公害問題，使得這一學說受到很大沖擊。20世紀80年代末，宮本憲一在承認早期“生產關系說”局限的基礎上對公害原因進行了重新的闡釋。[2]但同時他依然認為“作為公害的環(huán)境破壞，乃資本主義的生產關系所致”。
處理公害問題無非是處理兩類問題，一是人與自然的關系問題，二是人與人之間的自然生態(tài)資源的分配問題。[3]前者即發(fā)展成為后來的對機械論自然觀的批評，后者演變成對環(huán)境倫理學中人類中心主義和非人類中心主義的討論。20世紀90年代以來，日本學者關于環(huán)境倫理學的討論日盛，這為之后環(huán)境權理論研究和實踐創(chuàng)造了積極的氛圍。日本環(huán)境倫理學的討論，涉及范圍較廣，比較有代表性的就是關于人類中心主義和非人類中心主義的爭論。
(二)環(huán)境權理論與實踐的迅速發(fā)展
人權發(fā)展的歷史經過了初創(chuàng)期、發(fā)展期和升華期，3個時期的核心性人權分別是自由權、生存權和環(huán)境權。[4]
1969年，日本宇都宮地方法院關于“日光太郎杉事件”的判決和1970年東京防止公害國際會議上發(fā)表的《東京宣言》，①催生了環(huán)境權思想在日本的萌芽。在“產業(yè)優(yōu)先”的環(huán)境法理念下，加之環(huán)境法立法滯后，日本行政機關和司法機關既缺乏動力又缺乏依據對環(huán)境侵權行為予以公平公正且有效的處理，而且受害人通過民事訴訟請求侵害賠償和救濟的申請也屢屢失敗，社會公眾期待一種全新的權利觀念，來為環(huán)境立法提供法理上的依據，同時也期待著在社會中營造一種環(huán)境權與傳統人權一樣神圣不可侵犯的思想氛圍。在這樣的背景下，在1970年召開的日本律師聯合會第13次人權擁護會上，仁藤一、池尾隆兩位律師在日本第一次提出了具有法學意義的環(huán)境權理論。
2000年之后，環(huán)境權方面的新動向主要集中在實踐層面上，焦點是將環(huán)境權作為基本人權加入憲法。2004年6月，日本自明黨憲法調查會憲法修改企劃小組發(fā)表的《論點整理》、公明黨憲法調查委員會發(fā)表的《論點整理(上)》、日本民主黨《憲法提言中間報告》等，均提出了將環(huán)境權加入憲法的主張。為進一步充實環(huán)境權的內涵，日本學者又從不同角度深度挖掘了環(huán)境權所蘊含的構架，如環(huán)境防御權、環(huán)境社會權、環(huán)境參加權等。2012年6月審議日本憲法修改草案的日本眾議院憲法審查會將“環(huán)境權”提上了議程。
(三)環(huán)境社會學的興起
源于二戰(zhàn)后的日本公害問題直到20世紀90年代仍未得到圓滿的解決，與此同時，一些社會學界的研究者也開始將社會學的主要理論運用到環(huán)境治理當中，從時間脈絡來看，日本環(huán)境社會學的主要理論形成于20世紀80年代，分別以飯島伸子、船橋晴俊、鳥越皓之為代表的3個研究團隊關注這一領域的問題，這3個研究團隊再加上海野道郎的數理社會學團隊，開創(chuàng)了日本環(huán)境社會學的四大理論體系，分別是“受害構造論”、“受害圈、受苦圈論”、“生活環(huán)境主義”和“社會兩難論”，其中“受害構造論”和“受害圈、受苦圈論”統稱為“環(huán)境公害理論”，“生活環(huán)境主義”和“社會兩難論”統稱為“生活環(huán)境問題理論”。
三、日本環(huán)境治理政策變遷
(一)環(huán)境基本公共服務政策制定的階段背景分析
1.公害對策階段與環(huán)境治理階段(二戰(zhàn)后30余年)
早在二戰(zhàn)結束之前，由于對礦產資源和森林資源的過度開發(fā)，日本從明治維新開始就爆發(fā)了較為嚴重的“礦害”環(huán)境問題，只不過這一類環(huán)境問題只是集中于小部分地區(qū)和個別領域，并沒有引起足夠的重視，加之二戰(zhàn)后，日本恢復經濟發(fā)展、通過重工業(yè)發(fā)展重構工業(yè)體系的迫切需要，工業(yè)污染和生活污染的相互疊加，使得這一時期成為日本歷史上有名的“環(huán)境公害”期，各種公害問題集中出現，其中具有代表性的就是“四大公害病”，水俁病、痛痛病、新潟水俁病、四日市哮喘病。公害問題不僅使當地居民的健康受到了損害，也使日本付出了相當大的經濟代價，正是在這個時期日本才真正地認識到環(huán)境問題的嚴重
性和緊迫性，日本的大批的環(huán)境法規(guī)、環(huán)境制度、環(huán)境機構等環(huán)境管理體系就是在這一時期初步建立起來的。1967年日本出臺了《公害對策基本法》，以后又陸續(xù)出臺了《大氣污染防止法》、《噪音規(guī)制》等。在1970年的“公害國會”上，通過了與公害對策相關的14項法案，并對基本法進行了改正(主要是刪除了“在生活環(huán)境的保全方面，必須和經濟的健全發(fā)展相協調”的所謂“經濟協調”的條款)。1971年設置了專門負責環(huán)境問題的機構——環(huán)境廳。1973年，制定了公害被害健康補償法，基于污染者負擔的原則，用加害企業(yè)的費用負擔來對認定患者進行經濟補償等，明確了企業(yè)的公害責任。該時期，政府在環(huán)保政策的制定與實施上態(tài)度堅決，重視直接的、行政的管理，主要是對社會經濟活動制定直接的限制措施，尤以汽車尾氣標準制度與實施最為典型。由于環(huán)境問題的持續(xù)性、隱蔽性和深層次性，盡管在出現系列公害事件后日本政府及時且較為有效地采取了系列公害對策，但是實施效果卻并不明顯，特別是20世紀70年代開始的世界能源危機和國內公民對環(huán)境權利的要求和呼聲越來越強烈，日本政府開始重新審視既有的環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境政策和環(huán)境保護觀念，20世紀70年代是日本政府的環(huán)境政策從“防止公害”向“保護環(huán)境”觀念轉換的時期，解決環(huán)境問題的重點放在規(guī)劃和政策協調上。
2.全球環(huán)境治理階段(20世紀80年中期至90年代中期)
20世紀80年代初開始，氣候變化、臭氧層破壞等全球性環(huán)境問題逐步引起國際社會的高度重視。1992年6月，在巴西里約熱內盧召開了聯合國環(huán)境與發(fā)展大會。會議的中心議題是防止地球變暖問題及防止地球大氣臭氧層破壞問題，突出了“地球環(huán)境”的觀點。由于日本是世界上排放二氧化碳最多、使用氯氟烴最多的國家之一，日本在外界的壓力下，制定了削減使用氯氟烴的法律和計劃，由此，日本的環(huán)境治理開始由國內治理向全球治理轉變。其途徑主要是通過兩個渠道：政府開展的環(huán)境外交和民間開展的全球性環(huán)境治理合作活動。
在環(huán)境外交中，日本政府于1989年在外務省設立了環(huán)境特別小組，專門負責對外開展環(huán)境治理合作的政策、措施以及解決跨界國際環(huán)境糾紛等問題的研究工作，同時召開了“地球環(huán)境會議”，提出了“地球環(huán)保技術開發(fā)計劃”，在具體的操作上，日本主要是通過在全球范圍內開展ODA(官方開發(fā)援助)項目進行對外環(huán)境援助。根據OECD統計，在開發(fā)援助委員會(DAC)22個成員國中，日本提供的環(huán)境ODA僅次于法國，占到了17.8%，②主要用于環(huán)境政策管理、防洪/排澇、保護生物圈、生物多樣性、土地保護、環(huán)境教育、環(huán)境調查等項目。此外，日本還通過加入“氣候變化框架公約政府間談判委員會”、簽署《聯合國氣候變化框架工業(yè)》和《京都議定書》、承諾溫室氣體減排目標等多種形式，參與到全球環(huán)境治理當中。
3.環(huán)境可持續(xù)發(fā)展階段(20世紀90年代中后期)
歷經“泡沫經濟”進入20世紀90年代后，日本面臨著全球性環(huán)境問題的考驗，并向著建設可持續(xù)化社會邁進。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(UNEP)提出了《我們共同的未來》的報告，第一次提出了“可持續(xù)發(fā)展”方針。隨后日本環(huán)境政策也進入了一個新階段，主要體現在《環(huán)境基本法》、《環(huán)境基本計劃》和《日本21世紀議程行動計劃》等法律文件之中。其中，《環(huán)境基本法》確立了環(huán)境資源的享受與繼承、構筑對環(huán)境負荷影響少的可持續(xù)發(fā)展社會、通過國際協調積極推進全球環(huán)境保護等3個基本理念，進一步明確了其中國家、企業(yè)和國民的職責，為日本創(chuàng)造可持續(xù)的環(huán)境保護型社會奠定了基礎。2000年，依據《環(huán)境基本法》的要旨，日本政府又頒布了《循環(huán)型社會基本法》，確立了建設循環(huán)型可持續(xù)發(fā)展社會作為日本經濟社會發(fā)展的總體目標！董h(huán)境基本法》和《循環(huán)型社會基本法》的制定為21世紀日本環(huán)境政策的轉變提供了契機。
4.環(huán)境戰(zhàn)略立國與全民參與階段(21世紀至今)
雖然利用環(huán)境合作的國際舞臺，顯著增強了日本的國際地位，但是，從內生環(huán)境質量提升的角度看，尋求經濟社會與環(huán)境協調發(fā)展對日本來說是最為迫切的任務，因此，制定更高層次和更具內涵價值的行動計劃，也就顯得更具現實意義。2007年1月，日本第166次國會提出“21世紀環(huán)境立國戰(zhàn)略的構想”，并以此來構建世界環(huán)境政策框架。為此，環(huán)境省在中央環(huán)境審議會中設置了“21世紀環(huán)境立國戰(zhàn)略特別委員會”，4月5日公布了方案的主要論點，并向社會廣泛征求意見，6月底提交正式的“戰(zhàn)略”方案進行審議。作為“環(huán)境立國”基本理念公布的主要方案包括：把日本構建可持續(xù)社會取得的成果作為日本模式向海外宣傳;把傳統的日本的自然觀充分應用到現代當中，推進美麗的國土建設;同步實現環(huán)境保護與經濟成長和地區(qū)振興;不僅為日本，還要為世界和亞洲的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。同時還提出應在以下8個方面著手實施重點政策：氣候變化問題;生物多樣性保護;適當的資源循環(huán);環(huán)境和能源技術與經濟成長;國際貢獻;地區(qū)建設;人才培養(yǎng);環(huán)境保護對策。環(huán)境保護不僅僅是政府的職責所在，也是全體國民共享的權利和共擔的義務，日本政府也通過各種手段措施激勵全民參與到環(huán)境保護的行列當中。日本環(huán)境省的最新統計資料顯示，2007年(平成19年)日本國內大大小小的各類環(huán)保NGO(非政府組織)總署達到了4532個，主要分布于基層村與縣以下小城市，覆蓋到了環(huán)境保護的各個領域。自籌經費、自主活動、并積極參與日本各級政府環(huán)境治理相關立法、審議程序，成為各類社會主體參政議政的一項重要內容。
(二)環(huán)境政策工具及其選擇
一方面，環(huán)境政策工具的種類從單一簡單走向復合多樣。二戰(zhàn)后的70余年以來，日本逐步從單一的命令控制型工具為主導的環(huán)境政策轉變?yōu)槊羁刂乒ぞ、經濟激勵工具和社會管理工具相結合的工具體系。目前日本的環(huán)境政策工具變得愈加豐富。如污染物排放標準與總量控制、污染申報登記制度、環(huán)境影響評價制度、污染賠償制度、環(huán)境稅、財政補貼制度、循環(huán)經濟制度、綠色采購制度、ISO體系認證制度、環(huán)保公眾參與渠道設計等多種形式。另一方面，環(huán)境政策工具越來越重視經濟激勵手段和社會管理手段的使用。理論研究和實踐經驗都表明，無論是從效率角
度還是從公平的角度來看，傳統的命令式的環(huán)境政策工具的作用發(fā)揮都不及經濟激勵手段和社會管理手段。[5]傳統命令式的環(huán)境政策工具側重于末端處理，環(huán)境治理的效果最差，而經濟激勵手段和社會管理手段則側重于環(huán)境預防和全過程的控制，而且對環(huán)境治理和參與主體的激勵和約束最為明顯。從日本《環(huán)境基本計劃》的理念演變就可以看出這一趨勢，《第一個環(huán)境基本計劃》(1994)所倡導的是“循環(huán)、共生、參與、國際相關事務”的理念，《第二個環(huán)境基本計劃》(2000)提出了“污染者負擔、環(huán)保效率性、預防性方針、環(huán)境風險”的環(huán)境政策指針，《第三個環(huán)境基本計劃》(2006)的主題是“環(huán)境、經濟和社會的綜合提升”。在《第三個環(huán)境基本計劃》中，日本明確了今后環(huán)境政策落實的方向：一是環(huán)境、經濟和社會的全面提升;二是加強技術研發(fā)，采取必要措施應對不確定性;三是國家、地方政府和國民的新作用，推進各主體的參與和協作;(4)四是推進環(huán)保人才培養(yǎng)和環(huán)保地區(qū)建設。
四、日本環(huán)境治理狀況評估與政府責任
(一)日本環(huán)境治理狀況評估
環(huán)境質量是一個國家環(huán)境保護基本公共服務的落腳點和最終評價標準，基本的環(huán)境質量是政府必須優(yōu)先保證的公共服務。通常，國家和地區(qū)環(huán)境質量的好壞主要是根據所在地空氣、水、固體廢棄物等環(huán)境要素的受損或排放情況進行評價。
圖1 1990～2009年日本溫室氣體排放量
注：本圖中計算的溫室氣體包括二氧化碳()、碳氫化合物(CH[,4])、二氧化氮(N[,2]O)、氫氟碳化合物(HFCs)、氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF[,6])等，均按照地球變暖系數(GWP)換算成百萬噸二氧化碳進行的匯總。
資料來源：環(huán)境省地球環(huán)境局総務課低炭素社會推進室資料。
溫室氣體排放量是評價空氣大氣環(huán)境質量的一個綜合指標，從20世紀90年代至今，日本的溫室氣體排放量經歷了一個倒U形的變化路徑(如圖1所示)，從1990年的1204.7百萬噸，上升到2007年的1364.9百萬噸，再下降到2009年的1209.2百萬噸，總體上看，日本環(huán)境省發(fā)布的最新數據顯示，2010年日本溫室氣體排放量為12.58億噸，比2009年增加4.2%。③由于受國內經濟復蘇和《京都議定書》雙向約束，日本的溫室氣體排放趨勢并不明朗。受2011年福島核電站事故影響，日本國內眾多核電站停運而火力發(fā)電站運轉增減，因而溫室氣體排放量大幅增加的壓力較大。從大氣污染物的濃度來看，如圖2所示，1975～2010年，日本大氣中二氧化硫、二氧化氮、一氧化硫和浮游粒子狀物質的濃度呈現出較為明顯的下降趨勢，1975年，四類污染物濃度分別為0.015ppm、0.021ppm、0.014ppm和0.05ppm，到2010年分別下降至0.003ppm、0.011ppm、0.004ppm和0.021ppm，大氣污染治理成效顯著。
圖2 1975～2009年日本大氣污染物濃度
注：有關大氣污染物濃度數據根據檢測來源分為：一般環(huán)境大氣測定局數據和汽車排放氣體測定局，由于一般環(huán)境大氣測定局數據更為全面，故本圖使用該類數據，單位為PPM(百萬分之幾濃度)。
資料來源：環(huán)境省水·大気環(huán)境局「平成22年度大気汚染狀況につぃて(報道発表資料)」。
對于日本水體環(huán)境質量及治理狀況，分別以河川水中的生化需氧量和湖沼中的含磷量來反映。1980～2004年，日本四大河川(石狩川、筑後川、利根川和淀川)的生化耗氧量均呈現明顯下降趨勢，從1980年的1.5mgO[,2]/L、1.9mgO[,2]/L、1.6mgO[,2]/L和3.3mgO[,2]/L，降至2004年的0.9mg[,2]/L、1.5mgO[,2]/L、1.4mgO[,2]/L和1.5mgO[,2]/L，河川水質得到了極大的改善。來自霞浦湖、琵琶湖(北湖)和琵琶湖(南湖)監(jiān)測點的數據顯示，三大監(jiān)測點無機磷化合物數量也出現了一定程度的下降，但相比較于河川水質的改善情況而言，日本湖沼水質改善情況緩慢。④
通過進一步的分析還發(fā)現，水質狀況的改善與其所采取的高標準的水污染治理措施密不可分。目前日本污水處理的覆蓋率已經達到了86.9%，實現全體國民的基本覆蓋，河川、湖沼、海域的水環(huán)境治理污染控制率也接近90%。這些高效的水污染處理有力保障了日本水質環(huán)境質量的改善。⑤目前，日本的水環(huán)境管理法規(guī)體系基本建立，《水污染控制法》、《湖泊水質保護措施法》，針對湖泊水、河川水、海洋環(huán)境制定了針對性的對策，同時，再加上運行已久的區(qū)域總污染負荷控制系統，有力地推進日本水體環(huán)境質量的改善。
相比較于河川、湖沼的水質改善，日本地下水污染狀況卻呈現出一定程度的惡化趨勢，根據已經登記的地下水污染事件數來看，1989年之前，日本地下水污染事件數每年不足百件，而到了2003年，已經達到了445件，最近幾年的污染事件數得到一定程度的遏制;與此同時，重度污染事件所占比重也是呈現明顯的上升趨勢，而且處于高位徘徊，2009年，該比重達到了98.88%。這使得地下水污染治理工作的任務顯得尤為緊迫和繁重。⑥
從垃圾的排放情況來看日本固體廢棄物的排放和處理狀況，1970～2009年，日本的日均每人垃圾的產生量維持在1 kg左右，其中，生活垃圾數量高于生產垃圾數量。2009年，日本日均每人生活垃圾數量為0.709kg，生產排放的垃圾數量為0.285kg;與此同時，日本人均每天排放的垃圾量在最近若干年開始出現微弱的下降趨勢，特別是生活垃圾所占比重下降更為明顯。⑦
化肥施用量是影響土壤肥力和土壤污染的重要因素，如何在兩者之間進行平衡顯得尤為關鍵。從2002年開始，日本政府就嚴格控制農用化肥的使用劑量，1995～2002年，人均化肥施用量經歷了短暫的回升后便開始下降，到2009年，日本人均化肥量已經降至219.44 t。⑧盡管如此，由于日本過分強調土地的生產力，過度依賴化肥、農藥，一度曾輕視了其對環(huán)境的影響，也產生了環(huán)境污染和農產品安全等一系列問題。目前日本的土壤污染形勢依然不容樂觀，根據已經登記的土壤環(huán)境污染受理案件數來看，1994～2009年，日本的土壤污染事件數已經從25件猛增至575件，其中重度污染事件數所占的比重也呈現顯著的上升趨勢，到2009年，重度污染事件所占比重占到了16.35%。[6]
森林是地球最重要的資源，不僅具有較高的經濟價值，而且也是一種無形的環(huán)境資源和潛在的“綠色能源”，是一個國家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源質量的重要指示器。國際糧農組織最新數據顯示，長期以來，日本的森林覆蓋率一直位居世界第一，到2010年，日本的森林覆蓋率已經達到69
%，比2000年的上升了5個百分點，同一時期的中國森林覆蓋率僅為22%，世界平均森林覆蓋率為31%。[7]在日本，每年都有各種植樹活動，有專門提供鄉(xiāng)土樹種的公司，有專門的技術指導材料，政府官員、學生、普通百姓都自愿參加植樹造林活動。
社會公眾是環(huán)境治理的重要力量，其生活消費行為和習慣對環(huán)境質量的好壞有著直接的影響。日本政府從20世紀90年代開始就特別重視引導社會公眾的綠色消費和參與行為，為促進低公害車的普及。日本實施低排放車認定制度。通過認證的車輛可享受不同幅度的車輛購置稅和車輛使用稅的優(yōu)惠。此外，購置以天然氣為燃料或混合動力車等低公害車輛的地方公共團體，可得到政府的補助金。以日本社會的低公害車保有量為例，1994年僅為2849輛，2010年就增長到1475332輛，這一方面得益于日本社會公眾環(huán)保意識的提高。日本環(huán)境省的數據顯示，從2001年至2010年，企業(yè)和居民購買綠色產品的實施率從50.1%迅速提高到71.9%，地方公共團體的實施率更是從23.6%提高到73.8%。另一方面還得益于，日本政府所提供的有利的基礎設施環(huán)境。以天然氣填充設備為例，1994年，天然氣填充設備僅僅在部分地區(qū)施行，到2010年，低公害車天然氣填充設備就已經基本覆蓋全日本，達到333處。⑨
隨著環(huán)境治理逐步向縱深邁進，技術因素所發(fā)揮的作用越來越重要。日本政府非常重視環(huán)境研究與技術開發(fā)工作，財政資金不僅直接地投入到環(huán)境研究和技術開發(fā)當中，而且還引導社會資金參與其中，產生了良好的效應。2001年，日本環(huán)境領域的專利申請數為806件，到2009年就達到了2081件，增長了1.58倍。⑩日本環(huán)境省的統計資料顯示，2001年環(huán)境研究與環(huán)境技術開發(fā)資金預算為44.03億日元，2009年上升到120.29億日元。而2009年，中國環(huán)境領域授權的專利發(fā)明數僅為258項，占日本同期專利數的12.4%。
環(huán)境政策是實施環(huán)境治理的重要制度保障。從日本各級政府的環(huán)境政策制定情況來看，日本環(huán)境省的資料顯示，在所有的地方政府當中，環(huán)境對策基本條例制定已經完成的達到了55.2%，其中都道府縣、指定都市和市區(qū)町村的比例分別為100%、100%和53.3%，進一步分析發(fā)現，即使在市區(qū)町村中，還有8.1%的地方正在制定環(huán)境對策基本條例的過程當中。
此外，日本非常重視對環(huán)境政策影響效果的評估。每一項環(huán)境政策都遵循“制定—實施—評估—修改—再實施”的過程，《日本環(huán)境基本法》第28條要求“國家應當實施必要的調查，以便掌握環(huán)境狀況、預測環(huán)境變化或預測由于環(huán)境變化而造成的影響以及為制定旨在保護其他環(huán)境的政策”;第29條要求為了掌握環(huán)境狀況和妥善實施有關環(huán)境保護的政策，國家應當努力健全監(jiān)視、巡視、觀測、測定、實驗和檢查的體制。
(二)日本環(huán)境治理的政府責任
1.環(huán)境管理機構
日本環(huán)境行政管理體制是政府行政管理體制的重要組成部分，與兩級區(qū)劃行政管理體制一樣，日本的環(huán)境管理機構分為中央環(huán)境管理機構和地方環(huán)境管理機構。盡管日本環(huán)境治理方面的財政資金分散于15個省府，甚至在有些年份環(huán)境保護資金主要來自于其他14個省府，但是負責牽頭日本環(huán)境治理事務的依然是環(huán)境管理部門，主要是環(huán)境省和都道府縣市町村所對應的環(huán)境管理機構。日本《省廳改革基本法》和《環(huán)境省設置法》特別指出，環(huán)境省有權通過強化相關行政之間的調整以及相互促進等以謀求環(huán)境行政的綜合展開，而且，對于其他府省所管轄環(huán)境事務及其事業(yè)，環(huán)境省可以從環(huán)境保護的角度給予必要的指導和幫助。
在1971年正式成立環(huán)境廳之前，日本的環(huán)境管理機構是以分散在政府內閣各省或以臨時性應急機構的名義存在的;正式成立環(huán)境廳之后，伴隨著生產生活環(huán)境問題和全球性環(huán)境問題的日趨凸顯，環(huán)境廳的升格改革顯得迫在眉睫。2001年，日本政府在中央省廳改革的進程中，根據《省廳改革基本法》和《環(huán)境省設置法》將原來環(huán)境廳升格為環(huán)境省，環(huán)境省長官在內閣中的地位進一步提升，成為內閣主要成員，人員編制也由原來的969人增加到2011年的1298人。[8]環(huán)境省的職權也由過去以控制典型七公害和保護自然環(huán)境為主，擴大到“良好環(huán)境的創(chuàng)造及其保全”等重要事務。目前日本環(huán)境省由大臣官房、廢棄物再生資源利用對策部、綜合環(huán)境政策局、環(huán)境保健部、地球環(huán)境局、水大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局、環(huán)境調查研究所、地方環(huán)境事務所等九大部門組成。伴隨著中央政府環(huán)境保護機構的不斷升格和健全，日本各地方政府也設立了相應的環(huán)保管理機構。但是地方環(huán)境管理機構只對當地政府負責，環(huán)境省與地方環(huán)境管理機構之間是相互獨立的，沒有上下級的領導關系，在多數情況下，環(huán)境省是將事務性工作交給地方政府進行，再在地方政府內部機構(包括地方環(huán)境保護管理機構)之間進行分配，換句話說，環(huán)境省是地方政府的上級機構，主要是在法定范圍內對地方政府進行環(huán)境事務上的領導和監(jiān)督。地方政府通常在國家環(huán)境法規(guī)的基礎上，制定更加嚴厲的地方環(huán)境標準。盡管隨著地方環(huán)境保護事務日益增多和標準越來越嚴格，日本地方環(huán)境管理和服務機構的人員并沒有因此膨脹，而是呈現了不斷減少的趨勢，2007年，都道府縣地方公共團體中環(huán)境部分職員數為81417人，到2010年下降至69668人。(11)其中負責清掃的人員數下降最多，而負責公害和環(huán)境保全的人員數并沒有減少，人員機構的變化和數量的減少并沒有影響到地方環(huán)境保護事務工作的開展。
日本目前實行的是一種比較徹底的環(huán)境聯邦主義管理體制，其主要原因在于，環(huán)境聯邦主義管理相比較環(huán)境集權管理更能夠適應日本政治經濟管理體制的需求和社會公眾對環(huán)境質量的訴求。當然，為了解決環(huán)境治理當中的規(guī)模經濟問題、協調跨界環(huán)境治理問題、環(huán)境污染外溢問題、環(huán)境競次競爭(Race to Bottom)所引發(fā)的公地悲劇問題，日本政府也非常重視中央對地方環(huán)境治理的監(jiān)管指導以及中央政府與地方政府的環(huán)境治理互動。日本中央政府環(huán)境省專門在北海道地區(qū)、東北地區(qū)、關東地區(qū)、中部地區(qū)、四國地區(qū)和九州地區(qū)設立地方環(huán)境事務所，主要負責構筑國家和地方在環(huán)境行政方面的新的互動關系，作為環(huán)境省駐派地方的分支機構，根據當地的情況靈活機動地開展細致的施政，涉及廣泛的業(yè)務。地方環(huán)境事務所是目前環(huán)境省中規(guī)模最大的一個部門，2011年，七大環(huán)境事務所公務人員達到了439人，占到了整
個環(huán)境省的33.82%。
2.財政責任
環(huán)境保護是一項重要的公共服務，提供高質量的環(huán)境服務也是政府義不容辭的責任和義務。財政投入是政府參與環(huán)境治理的一個極為重要的途徑，透過政府在環(huán)境保護領域的支出，可以看出政府對環(huán)境保護的重視程度和關注的方向。在經歷20世紀長期的增長，進入21世紀后，日本中央政府和地方政府的環(huán)境財政支出規(guī)模呈現出較為明顯的下降趨勢，2001年日本的全國環(huán)境財政支出達到82826億日元，到2009年下降至47017億日元，中央政府環(huán)境財政支出占比從平成6年的1.64%降至平成24年的0.67%，環(huán)境財政支出預算規(guī)模和占比呈現“雙降”趨勢。根據日本環(huán)境省發(fā)布的年度報告，[9]發(fā)現：(1)進入21世紀后日本的環(huán)境質量呈現出更為穩(wěn)定的改善趨勢，各項環(huán)境制度和體制所發(fā)揮的作用日臻成熟，社會、企業(yè)和個人環(huán)境保護激勵作用更加強烈，這構成了日本環(huán)境財政支出規(guī)模下降的基本原因;(2)受經濟發(fā)展不景氣和財力增長有限等經濟因素的影響，日本的環(huán)境財政支出缺乏有力的支撐，再加之環(huán)境形勢的好轉和環(huán)境國民社會的興起，政府功能逐步從環(huán)境直接治理型過渡到環(huán)境調控和激勵型。
從中央政府和地方政府的環(huán)境支出分擔比例來看，中央政府環(huán)境支出的比重低于地方政府環(huán)境支出比重，但是中央政府和地方政府環(huán)境支出比重的差距在縮小，在2001年，地方政府環(huán)境支出所占比重高于中央政府26個百分點，到2009年，這一差距就縮小至9個百分點。其中原因可能在于，伴隨著都道府縣和市町村等轄區(qū)內環(huán)境治理狀況的改善，更多的環(huán)境問題可能集中在跨界、跨流域等需要中央政府進行協調的領域當中，中央政府的環(huán)境支出在這些領域顯得尤為重要。在中央政府和地方政府的支出上，通過觀察中央政府環(huán)境支出規(guī)模和結構可以發(fā)現，總體上看，中央政府的環(huán)境支出規(guī)模呈現出較為穩(wěn)定的增長趨勢，1971～2009年，中央政府環(huán)境支出的平均增長率為9.26%，高于同時期日本GDP增長率和財政收入增長率，同時中央政府環(huán)境支出占財政支出的比重較小，從1971～2009年，日本中央政府環(huán)境支出占中央財政支出的平均比重為1.2%。從中央政府環(huán)境支出的部門來源來看，主要分布于15個省府機構中，具體來源于內閣府、文部科學省、農林水產省、經濟產業(yè)省、國土交通廳和環(huán)境省以及防衛(wèi)省。這一方面說明日本中央政府的環(huán)境治理是一個多部門廣泛參與的治理結構，體現了日本環(huán)境治理的多元參與機制，另一方面也說明環(huán)境治理支出的來源廣泛，如果在中央各涉及環(huán)境事務的部門之間缺乏有效的協調機制，這在一定程度上可能會制約日本中央政府環(huán)境治理的效果發(fā)揮。從日本中央政府環(huán)境支出的結構來看，主要有地球環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護、水環(huán)境、土壤環(huán)境和地質環(huán)境保護、廢棄物回收利用、化學物質處理、生態(tài)自然環(huán)境保護、環(huán)境基礎設施等7個類別。日本中央政府環(huán)境支出主要用于直接的環(huán)境治理當中和外溢性比較強的環(huán)境公共服務，其中僅地球環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護和水環(huán)境、土壤環(huán)境及地質環(huán)境保護的經費總額就占到了近80%。日本中央政府的環(huán)境支出也關注于生態(tài)環(huán)境保護和次生環(huán)境災害的處理以及環(huán)境基礎設施的建設。
通過觀察地方政府環(huán)境支出規(guī)模和結構可以發(fā)現，都道府縣和市町村財政支出中環(huán)境支出的規(guī)模和比重均呈現出一個明顯的下降趨勢，2001年，地方環(huán)境財政支出為52342億日元，到2009年就降至25850億日元，下降了近50%。從地方政府間環(huán)境支出的比重來看，市町村的環(huán)境支出的規(guī)模和比重均明顯高于都道府縣，以2009年為例，市町村環(huán)境支出規(guī)模達到了19519億日元，而都道府縣同期的支出為6330億日元。進一步分析地方環(huán)境支出的結構發(fā)現，日本地方政府環(huán)境支出主要的項目有一般經費、公害法規(guī)及調查研究費、公害預防事業(yè)費、公害健康侵害補償經費和其他經費，其中公害預防事業(yè)費和公害健康保險侵害補償費占到日本地方政府環(huán)境支出比重的70%以上。與中央政府環(huán)境支出主要用于公害治理相比，地方政府環(huán)境支出主要用于公害預防和事后補救及補償等方面，從而使中央政府與地方政府之間構成了公害預防、治理和補救補償的三位一體格局。
五、日本環(huán)境治理對中國的啟示
縱觀日本環(huán)境治理的效應和管理體制的設計，我們將日本的環(huán)境管理體制歸結為“國家協調、地方為主、社會參與、市場激勵”的制度安排，這種制度安排是由眾多分項制度安排有機組合而成，相互促進，相得益彰。結合中國環(huán)境治理的現狀和現有環(huán)境體制及所處的階段性特點，我們從以下5個方面提出了相關的啟示。
(一)環(huán)境保護是政府責任和公民權利
從日本環(huán)境治理的歷程來看，始終堅持把環(huán)境保護作為政府責任并將其作為公民的基本權利予以法律保障。從堅持“產業(yè)優(yōu)先”到“環(huán)境保護與經濟發(fā)展同等重要”再到“環(huán)境保護先行”，這一執(zhí)政理念的變化彰顯著日本政府逐漸認識到環(huán)境保護的重要性，并將環(huán)境保護放在比經濟發(fā)展更為重要的位置上，而實際上，日本環(huán)保先行理念的施行并沒有阻礙經濟社會的進步，而且從更長遠的角度來看，有利于經濟社會的可持續(xù)發(fā)展和社會公眾生活質量及幸福感的提升。對此，結合中國的實際，應在頂層設計上進一步明確環(huán)境保護的重要性地位，并將其切實轉化為實際的治理行動，頂層設計應該在地方政府政績考核中賦予環(huán)境保護與經濟增長同等比例的權重，同時在公民權利的建設過程中，應該給予環(huán)境權足夠的重視。從長遠來看，環(huán)境治理理念的嬗變是一個漸進的過程，既需要合理的制度安排提供足夠的激勵和約束，又需要全體社會成員和組織的積極參與。[10]
(二)加大政府投入是環(huán)境治理的重要舉措
日本環(huán)境問題得到較好解決的一個重要原因就在于有一個比較穩(wěn)定的政府投入機制予以保障，這種保障機制使得日本的環(huán)境治理不會因為短時期的財政投入的波動而受到沖擊。無論是中央政府還是地方政府都將環(huán)境保護支出作為財政支出的一個關鍵領域，并通過財政資金引導其他社會資金投入到環(huán)境治理過程當中，從而形成了以財政投入為基礎，社會資金為支撐，中央和地方互為補充的環(huán)境保護投入格局。著眼于經濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮，加大對環(huán)境保護的財政投入力度顯得迫在眉睫。加大投入的關鍵又在于中央和地方建立環(huán)保支出穩(wěn)定增長機制，構建中央和地方環(huán)境支出的激勵相容機制。[11]研究
和制定中央和地方新增財政收入按照一定比例用于環(huán)境保護領域、中央和地方環(huán)境保護支出增長率應高于當年本級財政支出增長率、財政環(huán)保支出應占國內生產總值或財政總支出的一定比例的制度安排。
(三)因地制宜地合理劃分環(huán)境保護責任是環(huán)境治理的制度保障
日本政府在環(huán)境保護治理的過程中，尤為重視環(huán)境保護責任的劃分，在橫向上明確政府與市場、政府與社會、環(huán)境保護省與其他省廳之間事務劃分，在縱向上，結合日本政治經濟制度特性，中央政府與地方政府之間的環(huán)境保護責任劃分也較為合理，這種財力、財權與事權相匹配的環(huán)境管理責任劃分支撐著日本整個環(huán)境管理體制的有效運行。目前，中國在不同組織機構、不同部門和不同政府級次之間也存在著環(huán)境管理責任的劃分，但是從高效可持續(xù)運轉的角度來看，還需要結合中國特有的制度背景做進一步的劃分。尤其是目前在環(huán)境保護領域，政府的缺位現象明顯多于越位，環(huán)境管理無動力、無能力和無壓力的現象較為普遍，地方政府尤其是基層政府普遍面臨著環(huán)境事務負擔重、環(huán)境人員編制嚴重不足、環(huán)境監(jiān)管設備匱乏的事權與財力嚴重不對稱的局面。進一步制定細化的橫向與縱向相結合的環(huán)境保護責任劃分機制顯得至關重要。
(四)重視經濟激勵政策和社會創(chuàng)新在環(huán)境治理中的作用
與傳統的行政命令式的環(huán)境管制手段相比，經濟激勵性政策和社會創(chuàng)新性政策對經濟社會的扭曲最小，而且治理效果更為明顯。借鑒日本在這方面的治理經驗，除了政府直接干預外，還應該充分利用市場機制，促進環(huán)境保護，推動碳排放交易市場、可再生能源市場、排污權交易市場，鼓勵各類企業(yè)實施節(jié)能、減排、實現循環(huán)經濟，并給予必要的補貼和稅收優(yōu)惠，同時注重環(huán)境保護領域的基礎性研究和開發(fā)工作，鼓勵環(huán)境技術創(chuàng)新和專利研發(fā)。發(fā)揮政府的引導作用，積極引進環(huán)境先進國家的環(huán)保節(jié)能技術和經驗。[12]
(五)社會參與環(huán)境治理的機制建設顯得尤為重要
社會參與機制建設是保障日本環(huán)境保護成效的不可或缺的重要組成部分。日本政府從國民教育、非政府組織發(fā)展、企業(yè)環(huán)境經營多維度構建社會參與環(huán)境治理的激勵制度。總結日本環(huán)境治理社會參與機制的經驗，中國可以在以下幾個方面做進一步的安排：(1)將環(huán)境保護課程貫穿到整套國民教育體系之中，針對不同階段國民教育的特點，制定更具針對性和適用性的課程計劃、課程大綱，形成國民環(huán)境保護教育的全覆蓋和國民環(huán)境保護終生教育的格局;(2)鼓勵環(huán)境NGO組織的發(fā)展，通過多種途徑為這些組織提供參與環(huán)境治理的機會，發(fā)揮他們在其中的獨特作用;(3)提高企業(yè)的社會責任意識，鼓勵企業(yè)除了履行必要的節(jié)能減排義務外，還可以通過發(fā)布企業(yè)環(huán)境責任報告、綠色采購等多種途徑自覺參與環(huán)境保護活動;(4)建立環(huán)境利益訴求反應和反饋機制。環(huán)境突發(fā)性事故和群體性事件背后往往是利益和資源的分配不當所造成的，解決這一問題的關鍵就在于建立和健全暢通的環(huán)境利益訴求機制和及時回饋機制，保障社會公眾正當環(huán)境權益，探索建立環(huán)境風險救助賠償機制，[13]健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。
注釋：
①《東京宣言》將人類享受良好環(huán)境的權利作為人類的基本人權思想，對環(huán)境權在日本的倡導和產生具有巨大影響。
②根據OECD數據統計，僅2005～2009年，日本對外環(huán)境援助為20.18億美元，占17.8%。
③日本公布2010年溫室氣體排放數據，http://news.xinhuanet.com/world/2012-04/13/c_111778522.htm。
④OECD Environmental Data Compendium 2006, Inland Waters。
⑤環(huán)境省水和大氣環(huán)境局水環(huán)境課公共用水域水質測量結果。
⑥環(huán)境省水·大気環(huán)境局「平成22年度地下水質測定結果」。
⑦環(huán)境省大臣官房廃棄物·リサィクル対策部廃棄物対策課「日本の廃棄物処理(各年度版)」。
⑧(財)農林統計協會「ポケツト肥料要覧2010」。
⑨(社)日本ガス協會，國土交通省資料(低排出ガス認定制度は平成12年度から実施。軽自動車等は含まなぃ。)
⑨特許庁資料より積算。
(11)総務省自治行政局「地方公共団體定員管理?{查」より環(huán)境省作成。
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