淺析非工程措施在污泥處理項(xiàng)目中的應(yīng)用
近幾十年來(lái)，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的高速發(fā) 展，我國(guó)城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施也得到了長(zhǎng)足發(fā)展，各 種污水基本得到了有效處理。但在城市污水處理能力快 速發(fā)展的過(guò)程中，一個(gè)不容忽視而又必須面對(duì)的問(wèn)題是 污水在被處理的過(guò)程中產(chǎn)生的大量中間產(chǎn)物—污泥， 并沒(méi)有得到妥善的處理處置。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)污水 日排放量達(dá)13.4×105萬(wàn)噸，經(jīng)過(guò)處理后有0.5%～1.0%轉(zhuǎn) 化為固態(tài)物質(zhì)并凝聚下沉形成污泥。污泥的成分復(fù)雜， 除含有大量的水分外，還含有一些難降解的有機(jī)物、重 金屬、鹽類、病原微生物和寄生蟲(chóng)等。若污泥未經(jīng)有效 處理而直接排放至環(huán)境，將會(huì)造成嚴(yán)重的二次污染。
目前污泥處理的工程方法較多，也比較成熟，如衛(wèi) 生填埋、污泥高溫好氧堆肥、污泥焚燒、污泥炭化等 等。工程方法通常僅能解決技術(shù)上的問(wèn)題，為污泥處理 處置項(xiàng)目的開(kāi)展提供技術(shù)可行性，但一個(gè)污泥處置項(xiàng)目 的開(kāi)展和建設(shè)不僅需要技術(shù)上的支持，同時(shí)也需要良好 的政策引導(dǎo)和體制監(jiān)管。然而目前我國(guó)在污泥處理處置 政策法規(guī)體系等非工程措施方面的研究和應(yīng)用還較為薄 弱；谖勰喾枪こ檀胧┑闹匾裕疚脑趯(duì)我國(guó)污泥 處理處置存在的非工程問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，在對(duì)具 體的非工程措施進(jìn)行了詳細(xì)介紹的基礎(chǔ)上，最后以廣東 省東莞市為例，對(duì)非工程措施在污泥處理和處置項(xiàng)目上 的具體應(yīng)用做了詳細(xì)介紹，以為類似的污泥處理處置項(xiàng) 目的開(kāi)展提供參考和借鑒。
1 我國(guó)污泥處理處置存在的非工程問(wèn)題
1.1 污泥處置管理政策落后
污泥處置管理政策對(duì)污泥處理處置項(xiàng)目的有效實(shí)施 和開(kāi)展具有重要的引導(dǎo)和管理作用。由于歐美等西方 發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面開(kāi)展研究工作較早，現(xiàn)已形成完善的 污泥處理處置法規(guī)政策，如美國(guó)環(huán)保局發(fā)布的“污水污 泥利用和處置標(biāo)準(zhǔn)、最終規(guī)則、聯(lián)邦規(guī)范（CFR）”、 歐盟的污泥管理法規(guī)體系等等，同時(shí)也配套了一體化政 策來(lái)支撐。我國(guó)對(duì)污泥問(wèn)題的關(guān)注較晚，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó) 家，在污泥處理處置政策方面總體上比較落后，目前尚 未形成支撐該行業(yè)的強(qiáng)有力的法規(guī)和政策。現(xiàn)階段我國(guó) 制定的政策主要偏重于對(duì)污泥處理處置的工程治理，而 不太注重對(duì)全過(guò)程的管理，如在污水中含有的有害物質(zhì) 形成污泥后，對(duì)其最終處置過(guò)程中的管理和利用方面， 目前尚未存在完善的政策法規(guī)體系。
1.2 缺乏有效的監(jiān)管和責(zé)任體系
現(xiàn)階段，上游工礦企業(yè)絕大多數(shù)并未施行清潔生 產(chǎn)，未從源頭削減和控制污染物的排放。而在廢水進(jìn)入 污水處理廠后，通過(guò)工程處理并不能完全將污染物消 除，相當(dāng)部分的污染物可能隨著物質(zhì)的遷移和轉(zhuǎn)化，進(jìn) 入最終形成的污泥中，并可能使得某些指標(biāo)不達(dá)標(biāo)。因 此，提高污泥的處理處置效果，對(duì)排放源頭管理和控制 就顯得尤為重要。如在美國(guó)，由于環(huán)保部門的推動(dòng)，城 市污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者參與到上游污水排放企業(yè)的管 理，與可能排放有毒有害物質(zhì)和重金屬污染物的排水企 業(yè)實(shí)行責(zé)任聯(lián)合體，從而形成有效的監(jiān)控體系，為污泥 最終安全處置提供了基礎(chǔ)條件。但我國(guó)目前的相關(guān)管理 體系尚不完善，缺乏對(duì)污染排放企業(yè)的污染物排放行為 的有效監(jiān)管和責(zé)任追查機(jī)制。
1.3 污泥處理處置費(fèi)用不足
污泥處理處置市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，首先需要政策的扶持和 資金的投入，但由于污泥處置設(shè)施費(fèi)用高昂及我國(guó)市場(chǎng) 機(jī)制不成熟，僅依靠民間資本投資，建立完善的污泥處 理處置體系將需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。因此，現(xiàn)階段對(duì)污 泥的處理處置，還需政府提供政策和資金扶持，并根據(jù) 現(xiàn)有體制逐步將運(yùn)營(yíng)主體從政府相關(guān)部門過(guò)渡到民營(yíng)企 業(yè)或個(gè)人，逐步培養(yǎng)和形成一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終達(dá) 到降低污泥處理處置成本、有利環(huán)境保護(hù)的目的。從長(zhǎng) 遠(yuǎn)角度看，污水處理費(fèi)應(yīng)包括污泥處理處置費(fèi)，但是從 我國(guó)的實(shí)際情況看，由于剛剛推行征收污水處理費(fèi)，現(xiàn) 行收取的污水處理費(fèi)普遍較低，尚且無(wú)法保證污水處理 廠的正常運(yùn)行，若在污水處理費(fèi)中再加收污泥處理處置 費(fèi)，將會(huì)在很大程度上加重社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因 此，在收取相關(guān)處理費(fèi)用的同時(shí)，如何保證已有處理設(shè) 施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如何充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有社會(huì)資源，不足部分 通過(guò)何種渠道加以解決，就成了污泥處理和處置亟待解 決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
2 污泥處理處置的非工程措施
非工程措施是指通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段以及直 接運(yùn)用工程以外的其他手段減少環(huán)境污染的措施。例如 頒布和宣傳關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律條文；建立為污染治理 設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理提供保障的法規(guī)、政策體系；建 設(shè)現(xiàn)代化的監(jiān)控系統(tǒng)（做到實(shí)時(shí)監(jiān)控和及時(shí)有效地處理 突發(fā)性污染事件）等等，相對(duì)工程處理措施來(lái)說(shuō)，非工 程措施是一種軟性措施。
2.1 污泥處理監(jiān)管措施
由于污泥處理項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，通常需要以環(huán)保部門 為主導(dǎo)，并通過(guò)與城建、規(guī)劃、財(cái)政等多個(gè)部門的相互 協(xié)調(diào)及污水處理廠、污泥處理廠分工協(xié)作來(lái)完成，同時(shí) 建立污泥處理處置的聯(lián)動(dòng)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制可以根 據(jù)各部門權(quán)限，充分發(fā)揮部門職能，共享各部門相關(guān)信 息和資源，促進(jìn)污泥處理項(xiàng)目順利實(shí)施。
高效監(jiān)管是有效解決污泥處理問(wèn)題的關(guān)鍵，政府有關(guān) 部門需要高度重視污泥處理項(xiàng)目管理的重要性。在加強(qiáng)污 泥處理項(xiàng)目管理、監(jiān)控的同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)宣傳，提高公 眾認(rèn)知；公開(kāi)污泥處理項(xiàng)目進(jìn)展情況，將輿論監(jiān)督作為政 府監(jiān)管的輔助手段；借助各部門定期開(kāi)展的專項(xiàng)整治行動(dòng)， 對(duì)暴露出的亂排亂倒污泥的污水處理廠進(jìn)行嚴(yán)肅查處。 為了避免二次污染，環(huán)保部門還應(yīng)對(duì)污水處理廠和 垃圾填埋廠加強(qiáng)監(jiān)管，督促污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，并摸 清污水處理廠污泥的處理處置情況及其最終轉(zhuǎn)移去向。 如果污水處理廠建成后未經(jīng)處理直排污泥、超標(biāo)排污和 污泥直排，必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
2.2 建立管理協(xié)調(diào)制度
政府在污泥產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn) 在服務(wù)與監(jiān)督方面，其中包括承諾、保障和協(xié)調(diào)三個(gè)方 面。1）政府承諾在涉及與污泥處理特許項(xiàng)目有關(guān)的土 地使用、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施方面提供便利、防止不必要的重 復(fù)性競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目建設(shè)及給予必要的補(bǔ)貼，但不承諾商業(yè)風(fēng) 險(xiǎn)分擔(dān)、固定投資回報(bào)率及法律、法規(guī)禁止的其他事 項(xiàng)；2）政府提供資金、建設(shè)用地、電價(jià)、稅收等方面 的保障；3）協(xié)調(diào)污水處理廠、污泥收集運(yùn)輸及相關(guān)主 管部門的關(guān)系，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，對(duì)不同的污水處理廠有 針對(duì)性地提出指導(dǎo)意見(jiàn)，為項(xiàng)目的建設(shè)與穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)提供 一個(gè)良好的環(huán)境。
污泥的規(guī)范處理處置是實(shí)現(xiàn)污水最終處理目標(biāo)的保 證措施。污水處理工程、污泥處置工程必須遵循“三同 時(shí)”原則，充分發(fā)揮污水治理工程整體功能。應(yīng)做到凡 缺少可靠的污泥處理處置方案的污水處理廠和企業(yè)污水 處理設(shè)施項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)不能通過(guò)；僅有方案設(shè) 計(jì)而沒(méi)有同步建設(shè)、投運(yùn)的污泥處理處置設(shè)施，其污水 治理工程也不能通過(guò)竣工驗(yàn)收。
3 非工程措施在污泥處理處置中的應(yīng)用
3.1 投融資機(jī)制創(chuàng)新
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)市政公用工程的建設(shè)一直采取的是政府出資、政府建設(shè)、政府運(yùn)營(yíng)的模式。但由于各級(jí) 政府的財(cái)力有限，致使許多污泥處理工程建設(shè)進(jìn)度緩 慢，成為“半拉子工程”，環(huán)保投資的效益難以實(shí)現(xiàn)， 污泥不能得到有效收運(yùn)及處理處置，環(huán)境污染難以得到 有效控制。要改變這種狀況，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，拓展 投融資渠道，實(shí)現(xiàn)污泥處理投資多元化。目前，項(xiàng)目投 融資多元化機(jī)制在東莞市污泥處理工程中逐步得到采 用，并取得了良好的效果。
近年來(lái)，為全面深化水環(huán)境治理工作，東莞市先后 投入40億元資金建設(shè)污水處理廠。東莞市按照“污染者 付費(fèi)，治污者受益”的原則，對(duì)城市污水處理廠污泥的 處理處置工程建設(shè)的投融資機(jī)制及成本支付機(jī)制進(jìn)行了 大膽創(chuàng)新。
首先，東莞市政府通過(guò)政府招標(biāo)方式向社會(huì)公開(kāi)競(jìng) 選污泥處理工程投資商，按照中標(biāo)投資商提供的工藝技 術(shù)方案核定污泥處理價(jià)格。東莞市現(xiàn)階段核定的污泥綜 合處理費(fèi)最高限價(jià)為280元/噸，其中包括運(yùn)輸費(fèi)用60元/噸 和污泥處置費(fèi)220元/噸。由污水處理廠運(yùn)營(yíng)商支付100元 作為BOT投資商的污泥綜合處理費(fèi)，另外180元?jiǎng)t從生活 污水處理費(fèi)中收取。
其次，東莞市政府規(guī)定污泥處理廠建設(shè)用地由政府 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，征地費(fèi)由投資商負(fù)責(zé)支付；污泥處理廠供水 供電、道路建設(shè)等由政府負(fù)責(zé)配套；污泥收集運(yùn)輸由投 資商負(fù)責(zé)，運(yùn)輸專用車由投資商負(fù)責(zé)購(gòu)置；污泥處理廠 服務(wù)年限為20年。
通過(guò)對(duì)上述機(jī)制的創(chuàng)新，目前東莞市建設(shè)的對(duì)分布 在全市2400km2范圍內(nèi)30多個(gè)鎮(zhèn)的36家污水處理廠產(chǎn)生 污泥進(jìn)行處理的污泥集中處理廠，全部依靠民間投資， 并通過(guò)BOT模式建設(shè)。采用這種投資機(jī)制帶來(lái)的益處顯 而易見(jiàn)。首先，緩解了政府直接投資污泥處置基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)帶來(lái)的資金壓力，有效吸納了社會(huì)資本投入公用工 程設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了社會(huì)資源配置；其次，采用該機(jī)制 后，促使污泥處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)商和負(fù)責(zé)污水處理廠經(jīng)營(yíng) 的項(xiàng)目公司之間形成了互相約束、互相監(jiān)督的良性互 動(dòng)。污水處理廠為減少支付的污泥處置費(fèi)，積極對(duì)廠內(nèi) 的污泥脫水設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造，盡可能減少污泥產(chǎn)出 量。污泥處理廠投資商為了獲取更好的經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)盡 最大努力多收取污泥，對(duì)污泥的收集運(yùn)輸盡量做到?jīng)]有 遺漏，客觀上減少了污水處理廠污泥對(duì)環(huán)境的二次污 染。此外，污泥處理成本支付機(jī)制還鼓勵(lì)了污水處理廠 污泥脫水技術(shù)的革新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，確保污泥少產(chǎn)出、多 處理，有效地防止了對(duì)環(huán)境的污染。
3.2 污泥處理成本分擔(dān)支付機(jī)制創(chuàng)新
建立合理的成本形成機(jī)制是實(shí)現(xiàn)污泥處理市場(chǎng)化的 根本標(biāo)志，因此，應(yīng)該按照補(bǔ)償合理成本和微利原則確 定污泥處理收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并按照“成本 + 合理企業(yè)利潤(rùn) + 國(guó)家稅收”的定價(jià)原則，逐步將污泥處理收費(fèi)調(diào)整到 合理水平。制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要確保投資者和經(jīng)營(yíng)者的合 理利潤(rùn)，并且不應(yīng)超過(guò)公眾的承受能力。在污泥處理成 本確定方面，東莞市同樣遵循合理的定價(jià)原則并依據(jù)當(dāng) 地實(shí)際情況進(jìn)行了創(chuàng)新。
為減少東莞市污泥的產(chǎn)生量，防止污水處理廠將產(chǎn) 生的污泥外運(yùn)隨意拋棄，東莞市的污泥管理制定了處理 成本分擔(dān)支付機(jī)制，并以此為杠桿推動(dòng)污泥收運(yùn)、處理 處置工作。制度中明確規(guī)定污水處理廠每產(chǎn)生1噸污泥， 污水處理廠運(yùn)營(yíng)商必須支付100元污泥處理費(fèi)。按日處 理10萬(wàn)噸的污水處理廠計(jì)算，每天至少可產(chǎn)生50噸濕泥 餅，那么運(yùn)營(yíng)商每天需支付5000元污泥收運(yùn)費(fèi)，則每年 需支付165萬(wàn)元的污泥收運(yùn)費(fèi)。因此，基于降低成本的 原則，污水處理廠運(yùn)營(yíng)商將會(huì)盡可能地通過(guò)各種途徑來(lái) 減少污泥排放量，如嚴(yán)格控制污水處理工藝過(guò)程、加強(qiáng) 對(duì)污泥脫水過(guò)程的管理、進(jìn)行污泥深度脫水提高污泥含 固量等等，以此有效推動(dòng)污泥的減量化。此外，為進(jìn)一 步減少污泥產(chǎn)量，部分廠家選擇了更為先進(jìn)的壓濾機(jī)， 這間接推動(dòng)了污泥減量化技術(shù)的進(jìn)步。
東莞市利用征收污水處理廠運(yùn)營(yíng)商100元/噸污泥處 理費(fèi)作為杠桿，在污水處理廠與污泥處理廠投資商之間 建立了一種相互制約、相互監(jiān)督的類似“蹺蹺板”的制 衡機(jī)制，有效促進(jìn)了污泥生產(chǎn)的減量化、污泥收集的最 大化、經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化、環(huán)境效益的有效化。
4 結(jié)語(yǔ)
隨著國(guó)家節(jié)能減排政策的逐步推進(jìn)，目前我國(guó)的污 泥處理處置政策已與之不相適應(yīng)，這將直接影響到污泥 處理的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等問(wèn)題的有效解決。污泥處 理處置是一種公共服務(wù)，該產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展不僅需要工 程技術(shù)的突破，同時(shí)還需要政府部門采取各種科學(xué)、有 效的非工程措施，加以引導(dǎo)和管理。
基于以上分析和案例介紹，建議優(yōu)先制定以下措施：
（1）以污泥處理處置價(jià)格體系為核心的處理成本 保障體系；
（2）以財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅和服務(wù)采購(gòu)機(jī)制為核心的財(cái)政優(yōu)惠措施；
（3）以建立多元化融資渠道為核心的投資運(yùn)營(yíng)措施；
（4）以市場(chǎng)化準(zhǔn)入機(jī)制、全過(guò)程管理制度為核心 的行業(yè)監(jiān)管措施。
同時(shí)，在污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)，應(yīng)充分考 慮到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和自然條件，做到統(tǒng)籌 兼顧、合理指導(dǎo)。
參考文獻(xiàn)：
姜珊珊，王佳琪.我國(guó)污泥處理的現(xiàn)狀及相關(guān)技術(shù)比較[J].科學(xué)之友，2011，3 ： 35-39.
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
