垃圾焚燒發(fā)電廠BOT理論與實踐
近幾年來，許多城市采用BOT方式興建垃圾焚燒發(fā)電廠。作為中山市中心組團(tuán)垃圾焚燒發(fā)電廠和福州市紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠項目法人招標(biāo)的政府顧問，筆者對垃圾焚燒發(fā)電廠BOT運(yùn)作模式進(jìn)行了初步的探討和實踐，形成了一些粗淺的認(rèn)識，現(xiàn)作如下簡單介紹，不妥之處，敬請指正。
1、BOT與特許經(jīng)營
BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，即“建設(shè)--經(jīng)營--移交”，是特許經(jīng)營的方式之一。
垃圾焚燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營，是指政府授權(quán)主管部門通過一定的方式(招商或招標(biāo))，將垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)權(quán)和一段時間的經(jīng)營權(quán)以專營權(quán)的形式授予一個有資格的投資商(項目公司)；投資商(項目公司)負(fù)責(zé)垃圾焚燒發(fā)電廠的投資、融資、設(shè)計、采購以及安裝調(diào)試；項目建成后，垃圾焚燒發(fā)電廠按協(xié)議規(guī)定向政府提供垃圾處理服務(wù)，并利用焚燒余熱發(fā)電，政府則按協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠支付垃圾處理費，并保證垃圾焚燒發(fā)電廠剩余電力上網(wǎng)銷售，投資者由此 回收項目投資、經(jīng)營和維護(hù)成本并獲得合理的回報；在規(guī)定的特許經(jīng)營期屆滿后，投資者將按照協(xié)議規(guī)定，把垃圾焚燒發(fā)電廠的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償移交給政府。
(1)特許期
垃圾焚燒發(fā)電廠的特許期(含建設(shè)期)一般為22—27年。通常情況下，政府希望建設(shè)期一般不超過2年。
特許期的提前結(jié)束或延長應(yīng)在《特許權(quán)協(xié)議》進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s定。
(2)“協(xié)議照付”原則
“協(xié)議照付”(Take 0r Pay)原則是BOT項目中重要的信用保證形式。在垃圾焚燒發(fā)電廠的運(yùn)行期，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)必須按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃圾和接受垃圾處理服務(wù)，并支付垃圾處理費；如果政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)未能按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃圾，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)同樣要按預(yù)先預(yù)定支付垃圾處理費。
設(shè)置“最低(年)垃圾供應(yīng)量”是實施“協(xié)議照付”原則的主要措施。
(3)獨占性 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
為了遵守“協(xié)議照付”原則，同時力求“物盡其用”，政府通常會將根據(jù)實際情況，合理規(guī)劃垃圾處理設(shè)施，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠在一定區(qū)域內(nèi)將具有獨占性。
垃圾焚燒發(fā)電廠BOT模式的獨占性還表現(xiàn)為對同一區(qū)域內(nèi)擴(kuò)建或新建垃圾處理項目的種種優(yōu)先權(quán)。
(4)項目融資
垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資是指垃圾焚燒發(fā)電廠以其未來的垃圾處理費收人和售電收入作為主要抵押，同時加上項目投資者和其他與該項目有關(guān)的各個方面對項目所作出的有限承諾，為垃圾焚燒發(fā)電廠所安排的融資。
國內(nèi)銀行已開始開展垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資業(yè)務(wù)，但在不同地區(qū)和不同銀行出現(xiàn)較大差異，有許多問題需要探討。
(5)項目移交
項目移交是BOT模式的最后一個環(huán)節(jié)。一般說來，垃圾焚燒發(fā)電廠項目的各種設(shè)計安排應(yīng)能使BOT發(fā)起人在特許經(jīng)營期間還清項目債務(wù)并有一定利潤，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠的項目移交應(yīng)是無償?shù)囊平弧?/p>
《特許權(quán)協(xié)議》應(yīng)對移交的程序、移交的 內(nèi)容與范圍、移交前的“恢復(fù)性大修”以及移交保證金等問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s定。
2、BOT項目的風(fēng)險及其控制
(1)風(fēng)險分類
從政府角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險是社會環(huán)境風(fēng)險：選擇的投資商實力不濟(jì)，垃圾焚燒發(fā)電廠不能按期商業(yè)完工，造成政府在垃圾處理方面的壓力越來越大；或者在運(yùn)行期間，不能嚴(yán)格按照國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)排放，造成嚴(yán)重環(huán)境污染。
從投資商角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險包括技術(shù)風(fēng)險(建設(shè)的和運(yùn)營的)、垃圾供應(yīng)風(fēng)險(數(shù)量的和質(zhì)量的)、支付風(fēng)險(垃圾處理費和電費)、政策風(fēng)險(國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高和城市規(guī)劃的改變)等等。
(2)風(fēng)險分擔(dān)原則
對能夠預(yù)測的風(fēng)險采取以下“風(fēng)險分擔(dān)”原則：讓更有能力承擔(dān)某類風(fēng)險的一方承擔(dān)該類風(fēng)險，如：
a．對于垃圾焚燒發(fā)電廠的工程設(shè)計、設(shè)運(yùn)行與維護(hù)等工程技術(shù)風(fēng)險，投資商(項目公司)比政府擁有更多的專業(yè)人才和專業(yè)經(jīng)驗，因此該類風(fēng)險應(yīng)由投資商(項目公司)承擔(dān)；
b．對于垃圾供應(yīng)風(fēng)險、支付風(fēng)險、政策風(fēng)險，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)有一定的行政協(xié)調(diào)能力，因此，該類應(yīng)由政府部門承擔(dān)； 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
對不能預(yù)測的風(fēng)險(如不可抗力)的分擔(dān)，則由政府和投資商根據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定共同分擔(dān)。
(3)主要控制方式
控制上述風(fēng)險，可以采取以下幾種措施和手段： 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
其一，通過招標(biāo)文件，把政府對項目投資商的基本要求和垃圾焚燒發(fā)電廠的技術(shù)要求明確提出來，同時也把政府提供的各種項目條件公示投資商，以便投資商進(jìn)行風(fēng)險評估和經(jīng)濟(jì)分析；
其二，將《特許權(quán)協(xié)議》作為招標(biāo)文件的組成部分，以進(jìn)一步明確政府與投資商的責(zé)、權(quán)、利，盡可能避免不必要的糾紛。
其三，根據(jù)不同時期的不同需要，建立各種履約保證機(jī)制，如：投標(biāo)期有“投標(biāo)保證金”，建設(shè)期有“完工保證金”，運(yùn)行期有“運(yùn)行保證金”和“支付保證金”以及項目移交時的“移交保證金”等。
3、BOT項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計與基本流程
(1)基本結(jié)構(gòu)
(2)基本流程
①政府通過公開招標(biāo)等形式選擇垃圾焚燒發(fā)電廠的投資商；
②投資商依照招標(biāo)文件的有關(guān)規(guī)定，為垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)立專門的項目公司；
③政府為垃圾焚燒發(fā)電廠指定其授權(quán)代表機(jī)構(gòu)；
④政府授權(quán)機(jī)構(gòu)代表政府與項目公司簽訂并履行《特許權(quán)協(xié)議》；
⑤項目公司與貸款銀行簽訂項目融資協(xié)議；
⑥項目公司與設(shè)計院、設(shè)備供應(yīng)商、工程及安裝公司等簽訂工程承包合同；
⑦政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為垃圾焚燒發(fā)電廠指定垃圾供應(yīng)商；
⑧項目公司與垃圾供應(yīng)商簽訂有關(guān)垃圾運(yùn)送協(xié)議；
⑨項目公司與電力部門簽訂有關(guān)電力銷售協(xié)議。
4、BOT項目的邊界條件
明確政府對投資商的基本要求和對垃圾焚燒發(fā)電廠的檔次要求，以及確定垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的邊界條件，是一項重要的前期工作，需要政府在專業(yè)咨詢公司提供的咨詢意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)決策。
(1)技術(shù)條件
·垃圾的數(shù)量與質(zhì)量
·建設(shè)規(guī)模與技術(shù)檔次
·余熱發(fā)電的上網(wǎng)條件
·煙氣處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn)
·滲濾液處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn)
·爐渣與飛灰處理方式
(2)工程條件 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
·項目用地基礎(chǔ)條件
·水、電、通訊設(shè)施
·氣象、地質(zhì)、水文條件
·現(xiàn)場臨時用地條件
·建設(shè)期一般要求
(3)財務(wù)條件
·特許期期限
·上網(wǎng)電價
·上網(wǎng)電量 本文轉(zhuǎn)自項目管理者聯(lián)盟
·生產(chǎn)用水價格
·各種稅費政策 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
明確上述各種條件實質(zhì)上就是“凍結(jié)參數(shù)”，以便構(gòu)造統(tǒng)一的“比價平臺”，使垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目法人招標(biāo)具有可操作性。
5、BOT項目法人的選擇 項目管理者聯(lián)盟文章，深入探討。
(1)評估方法
方法一：采用100分制，對投標(biāo)人的綜合實力、工程技術(shù)方案和經(jīng)濟(jì)商務(wù)方案等進(jìn)行綜合評定，并按照綜合得分高低，對投標(biāo)人進(jìn)行排序。
方法二：采用100分制，對投標(biāo)人的綜合實力和工程技術(shù)方案進(jìn)行綜合評定，確定技術(shù)標(biāo)入圍投標(biāo)人，然后再按照垃圾處理費報價高低，對投標(biāo)人進(jìn)行排序。 雖然方法二可以獲得好的價格，但也容易造成惡性競爭。
(2)綜合實力
·資金實力
·技術(shù)實力
·同類項目投資業(yè)績
·同類項目工程業(yè)績
·同類項目運(yùn)營業(yè)績
(3)技術(shù)方案
·工藝流程與設(shè)計參數(shù)
·總體平面布局
·垃圾接收及供料系統(tǒng)
·垃圾焚燒系統(tǒng)
·余熱利用系統(tǒng)
·煙氣處理系統(tǒng)
·自動控制系統(tǒng)
·電氣系統(tǒng)
·廠房及配套設(shè)施
·工程進(jìn)度計劃
·調(diào)試與試運(yùn)行方案
·運(yùn)行管理方案
(4)商務(wù)方案
·投資估算
·資金籌措
·運(yùn)行成本估算
·上網(wǎng)電量
·相關(guān)財務(wù)指標(biāo)
·垃圾處理費報價 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
(5)權(quán)重設(shè)置 本文轉(zhuǎn)自項目管理者聯(lián)盟
各部分的權(quán)重設(shè)置一般是按照政府(招標(biāo)人)的意志進(jìn)行的，并無統(tǒng)一基準(zhǔn)。
6、BOT項目的若干技術(shù)問題
(1)焚燒工藝
目前垃圾焚燒工藝也是多種多樣，但是，對于垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目，宜采用成熟、穩(wěn)定的爐排爐焚燒工藝，這是發(fā)展的主流。 項目管理者聯(lián)盟文章，深入探討。
(2)生產(chǎn)線設(shè)置
垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的日處理規(guī)模通常為600噸或1000噸，其生產(chǎn)線設(shè)置一般為三爐兩機(jī)居多。單臺日處理能力在350噸以上的焚燒爐將是發(fā)展的新方向之一。
(3)計量系統(tǒng)
垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的計量系統(tǒng)是政府部門最為關(guān)心的重要環(huán)節(jié)之一。如何避免“計量糾紛”和“計量腐敗”是運(yùn)行期將要面臨的重要課題。
(4)輸變電設(shè)施
由政府方面負(fù)責(zé)建設(shè)廠外的輸變電設(shè)施是比較恰當(dāng)?shù)。由于上網(wǎng)電壓等級對垃圾焚燒發(fā)電廠投資有一定的影響，建議由政府出面組織協(xié)調(diào)解決，以兼顧各方利益。
(5)煙氣處理工藝
按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠的煙氣處理工藝一般選擇“中和反應(yīng)器+活性炭噴射+布袋過濾器”，但德國MARTIN公司提出的“活性炭噴射+中和反應(yīng)器+布袋過濾器”工藝也值得深入研究。
(6)自動控制系統(tǒng)
目前，垃圾焚燒發(fā)電廠一般采用集散式控制系統(tǒng)(DCS)，其成本也是可以接受的，其控制內(nèi)容與范圍將是評估的重點。
(7)滲濾液處理
由于大多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目建在垃圾填埋場附近，其滲濾液處理一般與垃圾填埋場統(tǒng)一考慮，通常不在投資商的責(zé)任范圍。
(8)飛灰穩(wěn)定化
由于政府目前對焚燒飛灰處理重視不夠，加上技術(shù)上的不成熟，因此，實踐中這也不是投資商的責(zé)任范圍。
7、BOT項目的若干財務(wù)問題
(1)投資估算
建議垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的單位投資成本控制在35—40萬元／噸左右，該成本不包括土地使用費、場地三通一平以及環(huán)境影響評價等前期準(zhǔn)備費用。
(2)資金籌措
根據(jù)國家有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的資本金一般為全部投資的20%--30%，其余部分可通過項目融資獲得。
(3)運(yùn)行成本
垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的運(yùn)行成本一般為70--80元／噸，其中影響比較重要的因素是設(shè)備維護(hù)修理費，一般估算為固定資產(chǎn)投資的3%左右，該比例是否合適，還需要進(jìn)一步驗證。
(4)經(jīng)營收人
垃圾焚燒發(fā)電廠的收益主要來自于兩個方面：售電收入和垃圾處理費收入。我們認(rèn)為，政府每噸垃圾付費標(biāo)準(zhǔn)在80—100元間比較合理。
(5)經(jīng)營收人
政府在稅費方面應(yīng)當(dāng)為垃圾焚燒發(fā)電廠提供優(yōu)惠政策。建議對垃圾處理費收入按政府補(bǔ)貼處理，免征營業(yè)稅，這樣同時對企業(yè)所得稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育附加稅等稅費的計征也將產(chǎn)生連帶優(yōu)惠。
(6)財務(wù)指標(biāo)
垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的主要財務(wù)}標(biāo)包括：自有資金的投資回報率(IRR，又稱內(nèi)部收益率)、動態(tài)投資回收期和凈現(xiàn)值（NPV）。特別是前者，最為重要，一般考慮范圍為8%--10%。
(7)調(diào)價公式
由于在招標(biāo)時上網(wǎng)電價是假定的參數(shù)，因此，垃圾處理費的調(diào)價公式首先應(yīng)與實際上網(wǎng)電價自動掛鉤。此外，垃圾處理費隨物價指數(shù)的變動，宜采取累進(jìn)制，不必每年調(diào)整。
8、BOT項目的若干法律問題
從法律角度來看，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目是十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、投資者、項目公司、貸款銀行、承建商、供應(yīng)商、保險公司等組織機(jī)構(gòu)，而且牽涉未來20--30年，如何簽訂《特許權(quán)協(xié)議》及其有關(guān)附件，是垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的關(guān)鍵所在。雖然我們已經(jīng)有了一個《特許權(quán)協(xié)議》文本，但還很不完善，許多法律問題值得進(jìn)一步探討。
(1)投資商與項目公司
投標(biāo)人主體為投資商，而垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的建設(shè)和運(yùn)行主體為項目公司，如何實現(xiàn)兩者在法律上的責(zé)任界定和銜接，需要進(jìn)一步探討。
(2)產(chǎn)權(quán)歸屬
一方面，政府無償提供項目用地，加上不斷付費(也可以看作“回購”行為)和項目移交的約定，因而可以理解政府最終擁有該項目的所有權(quán)；另一方面，投資商(項目公司)是項目的投資主體，理所當(dāng)然擁有其所有權(quán)。如何在法律上界定這兩種所有權(quán)，也需要進(jìn)一步探討。
(3)土地使用權(quán)
垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的土地使用權(quán)一般為項目公司擁有，但在實踐中該土地使用權(quán)是否可以抵押，政府部門與投資商(項目公司)之間存在較大的分歧。
(4)設(shè)計文件的審定
按一般項目的建設(shè)程序，政府部門對焚燒發(fā)電廠設(shè)計文件進(jìn)行評審。如果評審前后有較大的差異，投資商(項目公司)該如何處理?若投資商(項目公司)接受意見進(jìn)行修改，是否可能免除其部分責(zé)任。
(5)電力銷售的連帶責(zé)任
項目公司與電力公司簽訂的電力銷售合同，應(yīng)該與政府或政府授權(quán)部門無關(guān)；但，垃圾焚燒發(fā)電廠是以處理垃圾為主，上網(wǎng)銷售剩余電力是對政府支付垃圾處理費的重大補(bǔ)充。因此，我們認(rèn)為政府方面應(yīng)承擔(dān)電力銷售的連帶責(zé)任，而且也是有能力承擔(dān)的。
(6)偏差與違約
無論是政府方面還是項目公司，在運(yùn)行期履行《特許權(quán)協(xié)議》時，雙方偶爾都會產(chǎn)生一些偏差。如果都按違約處理是不合適的。我們建議引入“年平均”概念來處理“偏差與違約”問題。
(7)強(qiáng)制接管
垃圾焚燒發(fā)電廠是一個城市的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施之一。如果項目公司與政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)生嚴(yán)重糾紛，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電廠不能正常運(yùn)行，而此時雙方就協(xié)議終止又無法達(dá)成一致，應(yīng)該如何處理這種情形呢?有的律師(政府方面的法律顧問)則主張政府實施強(qiáng)制接管。雖然出現(xiàn)這種情形的可能性不大，但該問題值得各方認(rèn)真研究。
采用BOT模式興建垃圾焚燒發(fā)電廠是公用事業(yè)設(shè)施市場化的必然趨勢，同時這將是一個發(fā)展迅猛的朝陽產(chǎn)業(yè)。我們愿意以各種方式與同行們進(jìn)行交流、合作，共同為這個朝陽產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展盡一點微薄之力。
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