水務(wù)改革的盛世危言
在中國水務(wù)改革中，一路攻城掠地大演并購戰(zhàn)的國際水務(wù)巨頭——法國威立雅水務(wù)集團，在西安敗走麥城。與此同時，一封力陳外資收購中國水務(wù)資產(chǎn)之弊的上書促成了國家發(fā)改委和建設(shè)部開始進行調(diào)查。
且看威立雅在中國的“輝煌戰(zhàn)績”：1997年進入中國城市水務(wù)市場，首戰(zhàn)天津凌莊水廠改擴建工程，取得20年特許經(jīng)營合同；2002年斥資近20億元，以凈資產(chǎn)三倍溢價收購上海浦東自來水公司50%股權(quán)，經(jīng)營期限50年，城市水務(wù)特許經(jīng)營管理制度就此起步；2007年1月以17.1億元高價獲得蘭州供水45%股權(quán)；3月以9.5億報價擊敗中法水務(wù)和首創(chuàng)水務(wù)，獲得？谒畡(wù)集團50%股權(quán)；9月以超出凈資產(chǎn)額3倍的21.8億元奪得天津市北水業(yè)49％股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目，在天津的服務(wù)范圍擴張至200平方公里，包括正在崛起的濱海新區(qū)，特許經(jīng)營合同期限30年。在此之前的2007年5月還獲得了天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理廠20年特許經(jīng)營合同。
威立雅步步為營。助其橫掃中國水務(wù)改制大業(yè)的一個重要砝碼就是——高溢價！
如出一轍，2004年柏林水務(wù)聯(lián)合體以4.8億元的價格收購資產(chǎn)價值2.6億的合肥市王小郢污水處理廠；2007年中法水務(wù)投資有限公司在江蘇揚州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目中，以高出凈資產(chǎn)近5倍的8.95億元報價獨占鰲頭，威立雅以3.98億元的報價甘拜下風(fēng)，亞洲環(huán)保和金洲控投2.5億元和1.92億元的報價就更“不靠譜”了。
西安水變
但是，法國威立雅水務(wù)集團在與西安國資部門就西安自來水公司改制工作歷時兩年的談判后，這家在中國水務(wù)并購戰(zhàn)中斬關(guān)奪隘的國際水務(wù)巨頭第一次聽到“不”字。重新制訂的《西安市水業(yè)資產(chǎn)重組框架方案》推倒了原來引進外資的設(shè)計，進行國有水務(wù)的自我改制。這是中國水務(wù)企業(yè)明確回絕外資并購的第一宗個案。
在2007年拿下“蘭州”后，威立雅便想在全國復(fù)制“蘭州模式”。在威立雅的戰(zhàn)圖上，西安自來水公司堪稱“戰(zhàn)略重鎮(zhèn)”。
當(dāng)時的西安市自來水公司注冊資金4.1億元，擁有水廠7座，日處理能力167萬立方米，供水管道1677公里，供應(yīng)西安市360萬人口的飲水，2006年經(jīng)營收入5億多元。無論是資產(chǎn)規(guī)模、管理和技術(shù)水平、行業(yè)地位、戰(zhàn)略價值，都非蘭州自來水公司可比。但收入頗豐的西安市自來水公司卻由于國有企業(yè)的傳統(tǒng)負擔(dān)等因素，5億多元的收入只有1558萬元的利潤。
按照威立雅在中國的并購戰(zhàn)略布局，西安市自來水公司的戰(zhàn)略意義是和西安的國際歷史文化旅游名城的地位密切相關(guān)的。在強攻西安之前，它已著手掃清外圍——收購了寶雞和渭南自來水公司的水廠，并正在與西安自來水公司下屬一家水廠洽談BOT合作。只待拿下西安市自來水公司，即可成立一家覆蓋陜西全省的水務(wù)集團。
按照之前威立雅與國有供水企業(yè)合作的一貫?zāi)Ｊ，合資水廠享有要求西安自來水公司“定向包銷”成品水的權(quán)利，合資水廠將可以“不承擔(dān)風(fēng)險，只享受收入”。2007年底，威立雅投標收購西安市自來水公司的談判進入實質(zhì)性階段。
眼看水到渠成，卻陡然生變。西安市自來水公司管理層和員工給了威立雅一記重擊。
西安市自來水公司總經(jīng)理種受命在與威力雅洽談的過程中，多次組織考察團對陜西境內(nèi)與威立雅合作的寶雞、渭南自來水公司以及國內(nèi)其他采取“蘭州模式”的供水企業(yè)進行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了許多令人擔(dān)憂的問題：陜西省內(nèi)及西南省區(qū)的一些自來水廠被外資并購后，經(jīng)營狀況都不甚理想；一些合資后的水務(wù)公司，雖然外資不占控股地位，但卻是外商說了算，合資公司還被迫從外方提供的供應(yīng)商那里高價購買進口設(shè)備，而沒有市場選擇權(quán)；自來水公司負責(zé)人在自己企業(yè)改制的問題上缺乏話語權(quán)......
同時，國內(nèi)對于外資高溢價收購中國水務(wù)的種種負面輿論和揭露收購“秘密”的報道紛起：收購合同中附加水價上漲條款，未來城市水價要隨著一個由CPI指數(shù)、匯率等因素影響的“K系數(shù)”來決定，將全部市場風(fēng)險推給政府；合資企業(yè)必須以巨資定向購買外商關(guān)聯(lián)企業(yè)的技術(shù)服務(wù)、管理咨詢服務(wù)及成套設(shè)備，而這是嚴重違背中國招投標法的。
種受命直赴北京，面見時任國家建設(shè)部部長汪光燾。汪光燾在聽取匯報后，指示建設(shè)部組建水務(wù)高溢價收購調(diào)查小組趕赴陜西，對多個地方展開調(diào)研，很快便形成了“外資收購城市供水項目專項調(diào)研報告”。
與此同時，中國城鎮(zhèn)供排水協(xié)會會長李振東以“水協(xié)”和個人名義寫信給國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)，力陳外資高溢價收購中國水務(wù)資產(chǎn)可能造成的“陷阱”和“隱患”。這份上書在國務(wù)院和主管部門引起很大反響。國務(wù)院隨后責(zé)成國家發(fā)改委和建設(shè)部組成聯(lián)合調(diào)查組，在全國選取了一些重點城市進行專項調(diào)研。
中央政府的審慎態(tài)度對全國水務(wù)企業(yè)改革產(chǎn)生了影響，包括西安等一些地方暫停了向外資溢價轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的進程，轉(zhuǎn)而觀望。
六年變革
2002年以來，國家相繼發(fā)布如建設(shè)部《關(guān)于加快我國市政公用行業(yè)市場化進程的意見》等多項政策，對包括水務(wù)在內(nèi)的公用事業(yè)實行特許經(jīng)營制度，明確了城市水業(yè)改革與推薦市場化為主要方向，自此中國水務(wù)市場得以盤活。2003年，水務(wù)產(chǎn)業(yè)進入快速改革改制時期，僅上半年，參與水務(wù)市場投資的民營企業(yè)與上市公司就有近40家，全國水務(wù)市場群雄角逐，水務(wù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的趨勢愈發(fā)明顯；2004年3月，建設(shè)部再發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為外資與國內(nèi)水廠合資掃清了障礙。在資本自由流動和資源重新組合背景下，政府和資本相互作用，通過兼并和收購，水務(wù)行業(yè)開始了大整合。2007年11月，《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》提出為實現(xiàn)“十一五”環(huán)境保護目標，全國環(huán)境保護投資約需占同期GDP的1.35%，政府規(guī)劃的全國環(huán)境保護總投資將達13750億元。城市水務(wù)將是此項規(guī)劃的重點。
水務(wù)體制的改革為中國水務(wù)市場帶來諸多的積極變化，包括引入多種社會資本、創(chuàng)造良好監(jiān)管環(huán)境、提高水務(wù)企業(yè)運營和服務(wù)水平等。六年來，我國城市水務(wù)市場改革如火如荼，行業(yè)普遍引入競爭機制，污水垃圾處理產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)步推進，市政公用事業(yè)投資、建設(shè)、運營市場全方位開放，行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷局面已經(jīng)打破，多元化投資結(jié)構(gòu)基本形成。特別是產(chǎn)權(quán)制度改革促進了經(jīng)營效率的提高，市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強。通過建立市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度，使市場的有效競爭與政府的特許授權(quán)制度有效結(jié)合，更好地保證了公共利益和公共安全。
水利部發(fā)布的《2007年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示出這個市場的龐大：我國實行水務(wù)管理的地區(qū)共有自來水廠2804座，年供水總量178.2億立方米；污水處理廠565座，污水處理能力3035.7萬噸/日。僅2007年1至5月，水的生產(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)便已實現(xiàn)累計工業(yè)總產(chǎn)值295億元，實現(xiàn)累計產(chǎn)品銷售收入264億元，實現(xiàn)累計利潤總額1.27億元。政策的寬松、市場的遼闊、收益的豐厚、前景的巨大，使得近年來我國水務(wù)行業(yè)投資、并購、重組快步前進，外資、民企紛紛進場“試水”。
水改異象
中國水務(wù)增長巨大的市場潛力吸引了法國威立雅、蘇伊士、英國泰晤士、德國柏林等外資水務(wù)巨頭和以首創(chuàng)股份為代表的大型國企。但是經(jīng)過了近六年的“角力”，結(jié)果是外資企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢、資金實力，甚至是和當(dāng)?shù)卣牧己藐P(guān)系，所向披靡，一步一步地完成了每個戰(zhàn)略布局。而國有企業(yè)和民營企業(yè)屢屢敗走“水場”。
但令人疑惑的是，以威立雅為典型代表的外資巨頭，每次的投資額度動輒高出凈資產(chǎn)2至3倍，如此高的溢價收購，難道只表明了外資“高瞻遠矚”地看到中國水務(wù)市場未來誘人的利潤嗎？
我國政策的力推和城市建設(shè)的加快都顯而易見地凸現(xiàn)了我國水務(wù)行業(yè)的投資價值，我國各地城市供水價格及污水處理費標準的普遍偏低，也顯示了自來水價和污水處理費標準將逐年上調(diào)的趨勢是明顯的。我們自己的企業(yè)是不會看不到這一點的。那么，能讓威立雅有如此大的決心和手筆連連攻城拔寨的原因是什么呢？
首先，水務(wù)市場本身就具有風(fēng)險低、回報穩(wěn)定、利潤相對較高的特點，而一旦外資在某個城市抓住主動權(quán)后，必然產(chǎn)生附帶影響，使收益額度出現(xiàn)遞增。清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤在接受記者采訪時表示，大型水務(wù)集團在對城市水務(wù)資產(chǎn)收購時能積累深厚的政府資源，不但可以有效通過對水價上漲進程的約定與服務(wù)范圍的約定來降低長期投資的風(fēng)險，而且很容易在單個城市或者城市群間形成同類項目的聯(lián)動收益，還可能使一些非關(guān)聯(lián)的投資項目回避競爭機制，獲得預(yù)期以外的額外回報。
其次，外資的大量收購最終不可避免地會形成壟斷，進而操控水價。如昆明市自來水集團和威立雅在2005年底開始合作，次年1月昆明市就上調(diào)水價，至2007年7月再次上調(diào)，漲價幅度和漲價頻率堪稱驚人。天津自1997年與威立雅合作起，到2007年的10年間，天津居民生活用水的價格已由每噸0.68元提高到3.40元，水價上漲近5倍。
再次，就是目前盛行的BOT等合作模式所涉及到的資產(chǎn)回購問題。根據(jù)協(xié)議，在特許經(jīng)營期滿后，運營企業(yè)一般會通過有償轉(zhuǎn)讓和無償轉(zhuǎn)讓的方式，將水務(wù)資產(chǎn)移交給當(dāng)?shù)卣。以蘭州項目為例，威立雅與蘭州市政府簽訂的是有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議。也就是說，蘭州市政府最終要從威立雅手上把這些資產(chǎn)買回來。在30年的特許經(jīng)營期限內(nèi)，產(chǎn)權(quán)的權(quán)重和不確定性必將加大，威立雅能把這些資產(chǎn)做到多大，至今沒有也不會有一個確切數(shù)字，但可以肯定的是，30年后的威立雅一定會把投資和預(yù)期利潤全部收回。
還有，溢價所得實質(zhì)上是政府用其他資產(chǎn)、收益或者承諾交換所得，并非天上掉下來的“額外收益”，但卻被披上了“額外收益”的外衣。在這層外衣的保護下，容易誤導(dǎo)政府理直氣壯地、輕易地將溢價所得大額度地用于獎勵、補償甚至浪費，實質(zhì)造成國有資產(chǎn)的流失。
同時，水務(wù)行業(yè)有其特殊性，如此高的溢價，絕非“免費的午餐”，它所帶來的隱患要在數(shù)十年后才會發(fā)作，將付出沉重代價的則是政府和公眾。
再回顧上述威立雅的收購合同中的“隱晦”條款，無疑不是為未來的水價調(diào)整、行業(yè)壟斷、變相固定回報、向政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險等埋下伏筆。
慎終如始
水資源屬于公共資源，供水、排水及污水處理具有公共物品的屬性，應(yīng)以為人民生活提供基本生活要素、維護環(huán)境良性循環(huán)、保證國家發(fā)展服務(wù)為宗旨，這就決定了不能將它們完全推向市場，完全依靠市場經(jīng)濟規(guī)律來進行管理與運作，需要政府發(fā)揮管制作用，優(yōu)化配置資源和約束其濫用職權(quán)，防止一味追求利潤最大化。
水務(wù)行業(yè)的建設(shè)、交易與管理，既應(yīng)遵循一般商品市場在交易中的公平競爭、價格政策、供需平衡等規(guī)則，也還應(yīng)該注意到水務(wù)市場中交易物的一些特殊性質(zhì)和功能，如水的生活資料和生產(chǎn)資料的雙重性、時空分布不均勻性、競爭與壟斷共生性、產(chǎn)業(yè)價值鏈的連續(xù)性等，因此還要遵守由于特殊屬性所產(chǎn)生的一些特殊原則。
當(dāng)我們意識到了風(fēng)險的存在，就應(yīng)該及時反思并做出相應(yīng)的調(diào)整。隨著我國水務(wù)市場化改革繼續(xù)推進，進一步完善水務(wù)市場運作機制應(yīng)是當(dāng)前快捷并有效的應(yīng)對措施。制定相關(guān)的協(xié)商機制、提高市場準入門檻、建立合理水價的形成機制、構(gòu)建供水量評價模式、形成利益互惠的補償機制等都是我們可以做到的。
同時，政府應(yīng)建立全新規(guī)范的監(jiān)管體系，以便對引入外資后所形成的新體制進行有效的監(jiān)管。
國家還應(yīng)加大對我國國有、民營水務(wù)企業(yè)的扶植力度和授信額度，以幫助我們自己的企業(yè)在水務(wù)市場中有更多的競爭實力和發(fā)展機會。
我們現(xiàn)有的國資監(jiān)管體系，更多地是針對完全競爭行業(yè)，還不能很好地適應(yīng)公用事業(yè)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，有必要在更高的立法層面對水務(wù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓做出規(guī)范。
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