上海城市生活垃圾綜合管理調(diào)查
城市生活垃圾的管理，是備受政府和社會(huì)關(guān)注并經(jīng)歷了長期實(shí)踐的一個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)前，資源約束和環(huán)境承載力已經(jīng)成為制約上海城市可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。從站在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境資源矛盾的高度，對(duì)城市生活垃圾管理在理論和實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查與分析，旨在探索適應(yīng)上海在后世博中的城市生活垃圾綜合管理框架體系，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
上海，全市的總面積6340平方公里，常住人口已突破1900萬，國民經(jīng)濟(jì)總量和社會(huì)主要指標(biāo)在全國處于領(lǐng)先地位。隨著人口和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，上海市的城市生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，每年的生活垃圾產(chǎn)量正在以4%—5%左右的速度增長。由于種種原因，生活垃圾處置能力和綜合管理水平均滯后于與日俱增的垃圾產(chǎn)生量，由此帶來的生活垃圾減量化、資源化和無害化處理的壓力成為不容忽視的社會(huì)問題。
一、 上海城市生活垃圾管理面臨新挑戰(zhàn)
近30年，上海的生活垃圾管理大致走過三個(gè)階段：20世紀(jì)80年代以前，生活垃圾基本處于粗放型管理，專業(yè)管理意識(shí)薄弱，設(shè)施建設(shè)基本空白；80年代后至21世紀(jì)初，尤其經(jīng)過“八五”至“十五”三個(gè)五年計(jì)劃的建設(shè)，城市生活垃圾的處理系統(tǒng)基本建成，垃圾的“減量化、資源化、無害化”管理意識(shí)和思路不斷拓展和完善，“減量化、資源化和無害化”的手段和方法也得到長足發(fā)展；進(jìn)入“十一五”以來，由于生活水平提高、生活垃圾產(chǎn)量增長，加快綜合管理和處置系統(tǒng)建設(shè)，提升與現(xiàn)代化城市發(fā)展相適應(yīng)的垃圾管理水平又一次成為新的挑戰(zhàn)。
根據(jù)政府和社會(huì)賦予行業(yè)的職責(zé)，環(huán)衛(wèi)事業(yè)以清除、處理城市產(chǎn)生的生活垃圾為“天職”。值得注意的是，為確保城市環(huán)境衛(wèi)生和正常秩序，環(huán)衛(wèi)行業(yè)每年投入巨大的人力、物力和財(cái)力。以2009年為例，僅中心城區(qū)和部分郊區(qū)的生活垃圾末端處置費(fèi)（包括環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)）就近4.5億元。但是，巨大的投入并沒有緩解目前垃圾不斷增長與末端處置設(shè)施短缺的矛盾。換言之，全市生活垃圾由于沒有有效的減量手段，導(dǎo)致資源綜合利用率低下，生活垃圾的末端處置設(shè)施建設(shè)壓力始終不減，用于生活垃圾的處置的資金不斷增長。
二、 上海城市生活垃圾管理實(shí)踐存在的問題
實(shí)踐告訴我們，城市生活垃圾的組成主要有三大類，即市民和單位生活垃圾、餐廚垃圾、裝修垃圾。對(duì)所有城市來說，這三大類垃圾都是環(huán)境衛(wèi)生管理的主要內(nèi)容和重點(diǎn)工作。
上海市生活垃圾產(chǎn)量已經(jīng)逼近2萬噸/日。另有5000—7000噸/日的裝修垃圾還處于半“游離”狀態(tài)。市、區(qū)、鎮(zhèn)各級(jí)各類生活垃圾末端處置設(shè)施近20座（處），承擔(dān)了全部生活垃圾以及部分餐廚垃圾、裝修垃圾的處置任務(wù)。綜合管理實(shí)踐存在的問題主要表現(xiàn)在：
1. 設(shè)施建設(shè)任務(wù)艱巨
如前所述，上海目前所有生活垃圾末端處置設(shè)施近20座（處）。這些設(shè)施存在以下不足：
一是總量有缺口。體現(xiàn)在郊區(qū)少部分地區(qū)還需依靠簡(jiǎn)易填埋的方式來承擔(dān)垃圾處置任務(wù)，一些大型的處置設(shè)施處于長期超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)。
二是布局不平衡。郊區(qū)沒有全面建成區(qū)域性的處置設(shè)施，使市級(jí)的設(shè)施承擔(dān)郊區(qū)垃圾處置任務(wù)，這部分的處置量占到總能力的10%左右。
三是類型不完整。所有設(shè)施都是針對(duì)生活垃圾，而缺少餐廚垃圾、裝修垃圾等專項(xiàng)的資源化、綜合利用處置設(shè)施規(guī)劃建設(shè)。
2. 垃圾減量未見成效
上海市垃圾減量的途徑和手段還不足以使龐大的垃圾量“瘦身”。究其原因，主要是垃圾的分類收集工作偏重于形態(tài)建設(shè)而沒有解決功能建設(shè)。
一是源頭減量無控制。這里的“源頭”是指進(jìn)入垃圾處理系統(tǒng)前的階段，如清潔生產(chǎn)、減少包裝、凈菜進(jìn)城、控制一次性用品，包括所有環(huán)保、低碳的生產(chǎn)生活方式的推行而使垃圾產(chǎn)量減少。
二是分類收集有瓶頸。隨著生活垃圾管理重點(diǎn)逐漸從末端向源頭前移，垃圾“大分流、小分類”管理模式不斷深化發(fā)展，而垃圾分類收集系統(tǒng)尚不能與資源循環(huán)利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效銜接，資源循環(huán)利用體系市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作尚不成熟，規(guī)；l(fā)展的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，已成為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的瓶頸之一。
三是廢舊物資回收利用系統(tǒng)處于“失管失養(yǎng)”狀態(tài)。隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的打破，新的經(jīng)濟(jì)體制的行為規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制又沒有及時(shí)建立起來，尤其是20世紀(jì)八九十年代左右，上海廢舊物資回收的主體系統(tǒng)整個(gè)地轉(zhuǎn)向多種經(jīng)營而不惜放棄廢舊物資回收主業(yè)，結(jié)果是回收網(wǎng)點(diǎn)大幅萎縮，廢舊物資回收利用設(shè)備閑置，各類廢舊物質(zhì)的回收水平逐漸下降，在國際上堪稱先進(jìn)的供銷合作社系統(tǒng)的廢品回收站網(wǎng)絡(luò)早已風(fēng)光不再。
廢舊物資的回收與城市生活垃圾清運(yùn)量有一種此消彼長的關(guān)系。如果廢舊物質(zhì)不回收利用，就只能進(jìn)入生活垃圾收運(yùn)處置系統(tǒng)。既浪費(fèi)資源，又對(duì)生活垃圾的處理造成困難。
綜上，我們應(yīng)該對(duì)城市廢棄物管理和生活垃圾處理系統(tǒng)的關(guān)系有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)：城市廢棄物是一個(gè)大口子，產(chǎn)生的渠道和種類繁多。而生活垃圾處理系統(tǒng)只是其中的一個(gè)出口。在相應(yīng)的政策法規(guī)體制機(jī)制完善之前，環(huán)境衛(wèi)生管理部門很難控制整個(gè)廢棄物的產(chǎn)生、流向，很難做到廢棄物的全程“減量化、資源化、無害化”管理（見下圖所示）。
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生活垃圾處理系統(tǒng)與城市廢棄物系統(tǒng)關(guān)系示意圖
（3）規(guī)制建設(shè)“猶抱琵琶”
主要有以下幾方面：
垃圾處置收費(fèi)制度——政策未出臺(tái)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。
單位生活垃圾申報(bào)——罰則不明、政策不配套，流于形式。
規(guī)范產(chǎn)品包裝行為——過度包裝存在，綠色包裝銷路不暢。
一次性物品的使用——禁止還是回收，分歧尚未統(tǒng)一。
推行凈菜進(jìn)城——完全處于市場(chǎng)調(diào)節(jié)狀態(tài)。
三、實(shí)現(xiàn)上海城市生活垃圾綜合管理的理論探索
1. 廢棄物和生活垃圾是兩個(gè)不同的概念
從行業(yè)角度分析，環(huán)衛(wèi)管理部門接觸和管理的都是生活垃圾。然而，人們?cè)谏a(chǎn)、生活中產(chǎn)生的廢棄物不會(huì)完全轉(zhuǎn)變成生活垃圾，而生活垃圾則必定是從廢棄物中產(chǎn)生。管理生活垃圾和管理廢棄物是兩個(gè)完全不同的層次和范疇。前者是行業(yè)和主管部門的職責(zé)，后者則需要政府和社會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任。
廢棄物的產(chǎn)生源自全社會(huì)，產(chǎn)生之后主要有兩大出口，一是廢品回收利用系統(tǒng)，一是生活垃圾處理系統(tǒng)。所以，生活垃圾的減量必須基于廢棄物的減量，以及廢品回收利用系統(tǒng)的完善。
2. 生活垃圾的不同處理手段不能混同于減量概念
如果把生活垃圾中的餐廚垃圾“分流”出來，由一套獨(dú)立的收集運(yùn)輸處置系統(tǒng)來處理，這能不能算“減量”？顯然不能。因?yàn)，?duì)生活垃圾這個(gè)大體系來說，減量，那就意味著實(shí)際處理量要減少。而餐廚垃圾雖然用獨(dú)立系統(tǒng)處理，可是很明顯，在生活垃圾產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)的時(shí)候已經(jīng)包含了餐廚垃圾，而且，餐廚垃圾獨(dú)立處理也需要專門的設(shè)施。所以，“分流”不應(yīng)簡(jiǎn)單理解為“減量”，減量只有在進(jìn)入生活垃圾系統(tǒng)前實(shí)施才是有意義的，不同的處理手段不是減量。當(dāng)然，餐廚垃圾獨(dú)立處理也具有積極意義：實(shí)現(xiàn)了資源再生利用的目標(biāo)；減輕了生活垃圾處置設(shè)施的壓力。
3. 生活垃圾末端處置設(shè)施規(guī)劃建設(shè)要綜合考慮各種“消”、“漲”因素
首先，要對(duì)生活垃圾在某一階段內(nèi)的產(chǎn)量和增長趨勢(shì)有一準(zhǔn)確判斷。通常，城市廢棄物包括生活垃圾產(chǎn)量會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平提高、城市化進(jìn)程加快等因素而增加。然而，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，垃圾產(chǎn)量的增長并不是無限制的，在達(dá)到1.1—1.2千克/人．日時(shí)，會(huì)步入一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)期并呈逐步下降趨勢(shì)。這個(gè)階段的長短還與當(dāng)?shù)卣芾碚叩臎Q心和力度密切相關(guān)。
其次，對(duì)現(xiàn)有設(shè)施的運(yùn)行管理現(xiàn)狀和使用周期作出分析。超負(fù)荷的運(yùn)行必定導(dǎo)致設(shè)施損耗加快，庫容減少快于計(jì)劃，最終導(dǎo)致設(shè)施提前到達(dá)使用年限。
第三，對(duì)諸如餐廚垃圾、裝修垃圾等可以采取分流處理的垃圾類別和產(chǎn)量有明確思路。對(duì)這些完全可以從生活垃圾中“分流”出來的廢棄物，是和生活垃圾一起混合處理還是建立獨(dú)立的專項(xiàng)處理系統(tǒng)，完全取決于政府對(duì)“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略和“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”進(jìn)程的統(tǒng)籌考慮。
四、 上海城市生活垃圾綜合管理框架體系
一個(gè)理念、兩條原則、三大系統(tǒng)、四項(xiàng)工程。分述如下：
1. 樹立城市生活垃圾納入“大固廢”的理念
城市固體廢棄物是一個(gè)龐大繁雜的科目。如果借鑒動(dòng)植物學(xué)分類方法，“門、綱、目、科”各種廢棄物有幾十種。生活垃圾只是其中的一個(gè)類別。所以，在管理實(shí)踐中要避免一提廢棄物就是生活垃圾，也要避免站在“生活垃圾”這一“科目”上高談廢棄物。
2. 堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”和“責(zé)任政府”兩條原則
上海的城市生活垃圾管理需要提升至一個(gè)更高的層次，即在減少廢棄物數(shù)量的同時(shí)實(shí)現(xiàn)再利用、再循環(huán)和回收，從而將需要處置的生活垃圾數(shù)量降至最低程度。
——“可持續(xù)發(fā)展”原則。需要建立可持續(xù)的、具有綜合性廢棄物隔離目標(biāo)的廢棄物管理模式。這種模式涉及到規(guī)劃和決策過程中的各主要利益方，并要求對(duì)整個(gè)廢棄物管理系統(tǒng)有全局性的觀點(diǎn)。重要的規(guī)劃和決策標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括社會(huì)、文化、環(huán)境、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)和技術(shù)等各個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)。
——“責(zé)任政府”原則。相關(guān)政府部門的職責(zé)和角色應(yīng)該更清楚、透明。尤其在對(duì)待“廢棄物”這個(gè)大目標(biāo)上，需要齊心協(xié)力，積極參與。同時(shí)，政策的發(fā)展和調(diào)整應(yīng)該與日常作業(yè)管理分開，不少區(qū)縣級(jí)管理部門工作的站位和職責(zé)需要進(jìn)一步調(diào)整。
3. 建立生活垃圾、裝修垃圾、餐廚垃圾三大處理系統(tǒng)
上海的城市生活垃圾處理系統(tǒng)處于成熟運(yùn)行期。每天近2萬噸的生活垃圾都能在市綠化市容局統(tǒng)一計(jì)劃管理下，嚴(yán)格按照程序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范處理處置。但是，隨著城市管理要求的提高，尚未納入規(guī)范化管理的裝修垃圾和餐廚垃圾，都需要有獨(dú)立的處理系統(tǒng)來消納。近期，建立2個(gè)千噸級(jí)的處理系統(tǒng)在技術(shù)工藝上完全可行，既可給生活垃圾處置設(shè)施減輕10%的壓力，也可以作為資源化為主的綜合處理模式的典范工程。
4. 配套建設(shè)四項(xiàng)工程
——電子計(jì)量工程。為掌握信息、計(jì)劃和物流、結(jié)算和獎(jiǎng)懲、分析和決策提供科學(xué)依據(jù)，根據(jù)“全面、準(zhǔn)確、及時(shí)”的原則，在現(xiàn)有計(jì)量系統(tǒng)基礎(chǔ)上全面發(fā)展完善生活垃圾稱重工作。工程建設(shè)要覆蓋全市各區(qū)縣，覆蓋從收集到末端處置的各環(huán)節(jié)，覆蓋所有作業(yè)時(shí)間。
——處置設(shè)施監(jiān)管工程。以管法人、管內(nèi)部流程、管運(yùn)行成本為主要內(nèi)容，建立信息化監(jiān)管平臺(tái)，具有匯總?cè)粘１O(jiān)管信息、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息和現(xiàn)場(chǎng)檢查信息，資料傳送和數(shù)據(jù)庫，檢查考核等功能。監(jiān)管方法以信息流和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主線，輔之以現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管。
——法制建設(shè)工程。城市生活垃圾以及固體廢棄物的立法是一個(gè)需要在全國范圍內(nèi)具有一致性和導(dǎo)向性的工作。應(yīng)鼓勵(lì)區(qū)域合作和跨部門跨行業(yè)的協(xié)調(diào)，用推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的手段來完善廢棄物管理。法制建設(shè)還要注重執(zhí)法或依法行政水平的提高，切忌“策之不以其道”，浪費(fèi)了法制建設(shè)資源。
——回收利用工程。上海市需要重建再生資源回收利用工程。放低門檻，加強(qiáng)引導(dǎo)，政策扶持；建立回收網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)回收、運(yùn)輸、再生資源加工利用企業(yè)，在場(chǎng)地、技術(shù)、政策、資金等方面落實(shí)有效的扶持措施，培養(yǎng)一批具有高回收效率、高技術(shù)含量、高二次資源產(chǎn)品附加值的企業(yè)；通過采用更專業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、更有效的市場(chǎng)培育和執(zhí)行更好的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等途徑加強(qiáng)再循環(huán)產(chǎn)業(yè)。
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