垃圾處理產(chǎn)業(yè)化與深化改革研究
始于2002年的全國垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，隨著原國家計委、建設(shè)部等（以下簡稱四部委）下發(fā)的《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾產(chǎn)業(yè)化的通知》，拉開了改革的大幕。這場改革，明確要求“改革垃圾處理體制，實行企業(yè)化管理。垃圾處理單位應(yīng)實行政企、政事分開，要引入競爭機制，通過公開招投標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)城市生活垃圾處理工作。積極探索特許經(jīng)營、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等多種運營方式，降低建設(shè)和運營成本，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。”
從此，各大、中城市的環(huán)衛(wèi)改革，都進行了以建立垃圾收費制度為契機的“政企分開、政事分開、事企分開、管理和作業(yè)分開”（俗稱“四分開”）為主的綜合改革。環(huán)衛(wèi)的作業(yè)部門與管理部門，脫鉤并轉(zhuǎn)制為企業(yè)；職工的身份，由事業(yè)編制轉(zhuǎn)為企業(yè)（包括國企和股份制企業(yè)）；環(huán)衛(wèi)行業(yè)，則引入了市場競爭機制（也有稱市場化的）。通過數(shù)年的平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)了垃圾處理體制的產(chǎn)業(yè)化改革。
但是，由于垃圾收費制度的設(shè)計尚不完善，在實施中普遍存在收費起點較低、收繳率不高、收費成本偏高等通病，加之收費定性的模糊，使得以此為基點的環(huán)衛(wèi)綜合改革，如何進一步深化成為一個值得探索和研究的問題。本文提出的這一問題，望能引起同行的關(guān)注和共同討論。
一、生活垃圾收費的實施瓶頸和制度安排的困惑
1.價格機制有違市場規(guī)律，原環(huán)衛(wèi)轉(zhuǎn)制企業(yè)難享收費“激勵”
按照市政公用事業(yè)市場化實施意見，垃圾處理收費定性為經(jīng)營性服務(wù)收費。這意味著生活垃圾處理收費不僅要彌補各項作業(yè)的成本，還要產(chǎn)生一定的市場利潤率；垃圾處理服務(wù)不再由政府全額撥款，而是由垃圾產(chǎn)生單位或者個人承擔(dān)相應(yīng)的污染治理費用。根據(jù)國家四部委的通知，生活垃圾處理費涵蓋垃圾收集、運輸和處理三個環(huán)節(jié)的費用。從目前垃圾處理行業(yè)的業(yè)態(tài)來看，以上海為例，（2005年5月—2007年4月）行政審批登記兼營生活垃圾收集和運輸?shù)钠髽I(yè)有90家，收集企業(yè)20家，運輸企業(yè)2家，處理企業(yè)12家（包括餐廚垃圾處理企業(yè)），其中不少生活垃圾收運企業(yè)還兼業(yè)道路清掃、糞便和餐廚垃圾的收運等業(yè)務(wù)。1由于垃圾收運和處理兩項服務(wù)分別由不同的市場主體提供，為確保收費的合理分配和規(guī)范管理，客觀上，政府應(yīng)該成為生活垃圾處理費的征收主體，并對其進行分配。分配的依據(jù)顯然應(yīng)該是各環(huán)節(jié)的作業(yè)成本，但是從當(dāng)前環(huán)衛(wèi)經(jīng)費撥付的情況來看，還難以做到。除末端處置基本能做到按量付費外，前端收集和運輸由于涉及到混業(yè)經(jīng)營，大多采取“打悶包”的方式，以事業(yè)模式下的作業(yè)任務(wù)量和經(jīng)費為參照，按照一定的折算系數(shù)向企業(yè)撥付經(jīng)費，導(dǎo)致作業(yè)成本邊界不清，企業(yè)也缺乏成本管理的概念，不利于服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。但如果真正實施按成本加合理利潤收費，末端處置企業(yè)數(shù)量雖少（外資、合資、民營為主），員工不多，但資金投入量大，以 BOT方式融資還需加上資金回報因素，將占據(jù)收費分配的大部分權(quán)重；而大量的前端收集企業(yè)（多為原環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位轉(zhuǎn)制），屬于勞動密集型服務(wù)類工作，盡管一線員工人數(shù)眾多，勞動強度大，又直接面對收費對象，由于成本量化困難，人力成本較低，在收費分配中處于弱勢，難以分享相應(yīng)的“收益”，這對于體現(xiàn)公共服務(wù)的傳統(tǒng)一線環(huán)衛(wèi)作業(yè)員工來說，既不公平，也很難體現(xiàn)用收費機制來反映服務(wù)質(zhì)量的提升。
2.市場利益驅(qū)動偏離收費目的導(dǎo)向，生活垃圾收集企業(yè)面臨“贏利”相悖
生活垃圾處理收費的目的，一是為垃圾處理籌措資金，給予從事垃圾處理的企業(yè)合理的盈利，從而促進垃圾處理市場培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是通過收費減少垃圾排放，促進垃圾資源化利用。從實際運行情況來看，收費對垃圾減排的促進效果并不明顯。其原因是多方面的，首先，收費標(biāo)準(zhǔn)并沒有完全按照實際產(chǎn)生量收取，產(chǎn)生單位和收費單位間價格協(xié)商的余地較大，收費成本很高；其次，由于垃圾收集的公益性，不能將不繳費的單位排除在服務(wù)之外，造成收費的困難；第三，作為前端的生活垃圾收集企業(yè)可能陷入，只有多收集才能多贏利，無形中加大可以分類或資源利用的垃圾進入末端處理的垃圾數(shù)量，而如果前端分流或減排（作為收費的目的之一，有利于環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展），企業(yè)和員工卻只能減收。
3.收費制度與環(huán)衛(wèi)改革實踐不相協(xié)調(diào)，不能取代政府提供的公共服務(wù)職能
按四部委的文件要求，垃圾處理費由行政事業(yè)性收費變?yōu)榻?jīng)營性收費。按照經(jīng)營性收費的管理原則，經(jīng)營性收費由提供服務(wù)的市場主體向消費者收取，并開具經(jīng)營性服務(wù)發(fā)票，收費所得作為企業(yè)經(jīng)營收入，需要繳納稅收。從環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化改革的情況來看，相關(guān)的收費管理規(guī)定與改革運行實踐還存在許多不協(xié)調(diào)的地方。各城市通常的做法是成立收費中心（事業(yè)單位）實行費用結(jié)算和劃轉(zhuǎn)，一線的收費員往往是環(huán)衛(wèi)企業(yè)的員工，以收費中心的名義開展收費工作（經(jīng)培訓(xùn)持證上崗），事實上又造成了新的“事企不分”，這又背離了環(huán)衛(wèi)改革“ 四分開”的初衷。當(dāng)然，還有稅收減免等問題，不在此敖述。
需要強調(diào)的是，垃圾收費不等于政府卸包袱，政府還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)的很多項目是很難向作為個體存在的居民要錢的，所以無論收費如何，提供環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)仍然是政府重要的責(zé)任，也是政府不能推卸的責(zé)任。
二、改進和完善生活垃圾收費制度，加強公共服務(wù)提供，深化環(huán)衛(wèi)改革的幾點建議
自2005年以來，國家經(jīng)濟運行良好，使得國家有財力、有條件逐步加大以民生為主的公共服務(wù)投入。城市生活垃圾處理作為環(huán)保主要的污染控制目標(biāo)，同樣需要政府企業(yè)、社會來共同治理。結(jié)合當(dāng)前各地實施生活垃圾收費制度的實際，結(jié)合環(huán)衛(wèi)綜合改革的推進和深化，提出以下幾點政策建議：
1.在推進生活垃圾收費制度，擴大收費范圍的同時，政府預(yù)算中應(yīng)保持穩(wěn)定的垃圾處理的專項資金
在這方面，已有部分省市將環(huán)保投入確定為GDP的3%，現(xiàn)在需要明確的是其中政府投入的實際數(shù)額，并且有確定比例。實施生活垃圾收費制度，不能僅僅依靠收費還貨的方式來建設(shè)垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施。在資金流動性充裕的環(huán)境下，政府應(yīng)該探索直接融資，如采用地方政府債券等效率更高成本更低的投融資方式，發(fā)揮公用財政的根本作用，用來改善環(huán)境，解決好生活垃圾污染治理等民生問題，這也是構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。
2. 生活垃圾收集清運（短途）環(huán)節(jié)宜納入社會公共服務(wù)體系
由于我國城市居住區(qū)很少采用每家每戶獨立的垃圾收集箱，更多的是采用小區(qū)設(shè)置公用的垃圾箱房，因此，垃圾收集更顯公共服務(wù)的特征。鑒于現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)垃圾收集一線作業(yè)隊伍中農(nóng)民工居多，不但勞動強度大，工作環(huán)境差，收入?yún)s徘徊在最低工資線附近。加上市場選擇的價值取向，導(dǎo)致了垃圾清運的作業(yè)規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量不可能由于“產(chǎn)業(yè)化”而得以提升。長此以往將嚴重影響環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展后勁和公眾形象。因而是否可在改革設(shè)計和制度安排中，考慮將生活垃圾收集清運（短途）環(huán)節(jié)納入社會公共服務(wù)體系。在實行生活垃圾收集企業(yè)作業(yè)服務(wù)專業(yè)化的同時，給予“公益性非盈性”企業(yè)或“公共服務(wù)”事業(yè)單位的定位，使其結(jié)合垃圾收集、清運同步開展如宣傳、幫助、指導(dǎo)垃圾分類收集和資源利用等社會服務(wù)工作，也可以包括環(huán)境整治、應(yīng)急救助等；員工也得到體面的收入和尊嚴。
3.探索實行部分“成本收費”，促進生活垃圾減排和資源化、無害化
如果將生活垃圾收集清運（短途）環(huán)節(jié)納入社會公共服務(wù)體系，就排除了收集環(huán)節(jié)成本的不確切因素對整個定價設(shè)計的影響，結(jié)合當(dāng)前生活垃圾收費的實際情況，可以試行部分“成本收費”過渡方式，即對生活垃圾“轉(zhuǎn)運”和“最終處置”企業(yè)的運營成本加合理的利潤作為收費定價的依據(jù)，而前端的收集環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)，并入道路清掃保潔、公廁服務(wù)等部分，由政府負責(zé)提供、或購買、或招標(biāo)。這樣或許能較快地使現(xiàn)有的生活垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)向成本收費靠攏，同時，收費價格的制定也完全可以公開和透明，便于公眾的監(jiān)督和認可。也基本符合國家發(fā)改委所要求的“生活垃圾收費制度，提出要逐步提高到能夠補償垃圾處理企業(yè)的收集、運輸、處理等環(huán)節(jié)的成本，并且合理盈利”。
總之，推進和深化環(huán)衛(wèi)改革，必須確立“公平、公開、公正”的競爭機制，以提高資金使用效率和公共服務(wù)質(zhì)量為重點。
1 數(shù)據(jù)來源：上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局門戶網(wǎng)站。
2 徐宗威. 公用事業(yè)特許經(jīng)營改革談（下）. 上海城市發(fā)展, 2007, (1): 38-40.
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