上海與發(fā)達(dá)國家四城市固體廢物管理研究
摘要：本文針對上海市固體廢物的管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對比國外發(fā)達(dá)國家四城市的固體廢物管理現(xiàn)狀，為上海市固體廢物管理提出了建議。
關(guān)鍵詞：固體廢物 管理
固體廢物的管理直接關(guān)系到一個城市市容環(huán)衛(wèi)管理行業(yè)的發(fā)展水平，本論文對比分析了發(fā)達(dá)國家的倫敦、紐約、東京、巴黎等四城市同上海市在固體廢物管理方面的異同點，并提出了上海市固體廢物管理發(fā)展的建議。
一、上海市固體廢物管理現(xiàn)狀
1. 管理對象
上海市城市固體廢物的管理主要涉及城市生活固體廢物的收運、處理和處置管理、工業(yè)固體廢物的管理以及部分危險廢物的管理。本文主要針對城市生活固體廢物的管理進(jìn)行闡述。
2. 管理部門
上海市市容環(huán)衛(wèi)管理中固體廢物管理市、區(qū)（縣）、街道有著明確的責(zé)任分工：中心城區(qū)進(jìn)入環(huán)衛(wèi)收運處理系統(tǒng)的生活垃圾，其收集及區(qū)內(nèi)運輸由區(qū)市容環(huán)衛(wèi)管理部門負(fù)責(zé)管理，垃圾的中轉(zhuǎn)、長途運輸和處置由市局負(fù)責(zé)管理；郊區(qū)（縣）垃圾的收集、運輸和處置均由所在區(qū)（縣）自行負(fù)責(zé)。
3. 運作手段
近年來，隨著上海市容環(huán)衛(wèi)管理行業(yè)改革的推行，市場經(jīng)濟(jì)的運作手段已經(jīng)逐步引入到上海市固體廢物管理過程中。
目前在固體廢物管理過程中，多種運作手段并存。如：
（1）BOO模式。BOO模式，即由政府提供環(huán)境和政策，由政府投資并參與公共項目及大型市政建設(shè)，以市場化運作的方式運營和管理。寶山神工項目采用的是BOO運作模式，建立了我國第一座引進(jìn)厭氧發(fā)酵技術(shù)的城市垃圾綜合處理廠，使上海市城市生活垃圾在焚燒發(fā)電、生化處理等途徑之外，又增加了厭氧發(fā)酵。
（2）市容環(huán)衛(wèi)管理部門獨立管理。如在固體廢物的收集工作中，目前還主要是市容環(huán)衛(wèi)管理部門投資，并負(fù)責(zé)全部的收集設(shè)施的建設(shè)、運輸?shù)取?/p>
4. 管理實踐
廢棄物管理是對廢棄物從源頭避免、產(chǎn)生到收運、處置的全過程管理！渡虾Ｊ泄腆w廢棄物處置發(fā)展規(guī)劃》把生活垃圾分為如下幾類：
（1）一般生活垃圾：居民日常生活中扔棄的一般廢棄物。
（2）大件生活垃圾：廢棄的沙發(fā)、櫥柜等家具和逐步增多的廢棄冰箱、洗衣機(jī)等家電。
（3）餐廚垃圾：主要是餐飲業(yè)、賓館、單位食堂等產(chǎn)生的食物下料。
（4）有害垃圾：指在生活垃圾處理過程中對環(huán)境存在威脅的廢棄物。
（5）塑料廢棄物：由廢棄塑料制品，如一次性塑料飯盒、塑料袋等引起的視覺污染，稱為“白色污染”。
（6）建筑垃圾及工程渣土：指施工單位或個人對各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等進(jìn)行建設(shè)、鋪設(shè)或修繕過程中所產(chǎn)生的余泥、余渣及其他廢棄物。
各區(qū)結(jié)合各自的特點，積極探索生活垃圾分類收集和合理處置的實現(xiàn)形式。
5. 管理中存在的問題
管理過程中存在的主要問題在于政府部門的管理理念和主要方法都是正確的，但我國的固體廢物管理總體相對于其他方面，如水資源管理等相對滯后，尤其是管理規(guī)劃、法規(guī)及經(jīng)濟(jì)管理手段的設(shè)置相對實際需求滯后。實施垃圾分類收集類別明確，但在實際的收集箱上沒有明顯的標(biāo)識，所以對于不懂得分類的居民來講，很難做到清楚地將垃圾按類別分別盛裝到不同的箱子里面，使得分類收集的效率不高。分類后的運輸和處理過程不能按類別分別實施。所以整個分類收集工作效果并不明顯。
二、國外發(fā)達(dá)國家四城市同上海固體廢物管理對比淺析
1. 管理理念
國外四大城市在城市固體廢物管理理念上經(jīng)歷了一場革命，這場革命的核心內(nèi)容就是固體廢物的綜合管理思想的形成和實施。目前的各項管理政策中大多強調(diào)將減少排放量和循環(huán)利用作為固體廢物管理的重點目標(biāo)。
倫敦強調(diào)有效的廢物管理決策需要意識到廢物管理的整體性：應(yīng)考慮包括收集、運輸、分類、處理與處置以及市場的開發(fā)等的全過程。管理中最成功經(jīng)驗在于其指導(dǎo)廢物管理決策的技術(shù)——即（BPEO）；贐PEO的戰(zhàn)略性廢物管理框架包括：廢物的等級，鄰近原則，區(qū)域性自給，社會、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)因素。
紐約形成了一套完整的廢物管理策略：稱之為“3R”——REDUCTION , REUSE, RECYCLING ———減少廢物的產(chǎn)生，廢物的再利用，廢物的循環(huán)利用。自從紐約市在1989年開始實施循環(huán)計劃以來，廢物預(yù)防得到了重視。“廢物預(yù)防”指的是從源頭減少固體廢物產(chǎn)生的量和毒性。廢物預(yù)防的途徑主要有：① 工業(yè)推行清潔生產(chǎn)；② 要求政府購買使用壽命長、可再利用和可修補的產(chǎn)品；促使消費者購買低包裝的產(chǎn)品，捐贈物品給慈善機(jī)構(gòu)和重新使用材料；③ 鼓勵住戶將草屑留在草坪上，通過自然降解轉(zhuǎn)化為營養(yǎng)劑；④ 現(xiàn)場堆肥。推進(jìn)再利用和再循環(huán)的革新機(jī)制是建立廢物交易體系。廢物交易通常由代理商來運作，其就不同類型廢物的需求發(fā)布廣告。非贏利代理機(jī)構(gòu)也能起著使居民增加再利用的作用，可以代理收集、修理和分售舊服裝和舊家具使之得以再利用。在廢物流中有多種再利用包裝材料的途徑，例如，顧客購買可再使用的籃子或可回收的瓶子等。由于一次性包裝物通常更方便使用，因而要對轉(zhuǎn)用多次包裝的顧客給以獎勵。紐約現(xiàn)在再利用的重點是提高顧客的環(huán)境意識，鼓勵顧客購買循環(huán)包裝品包裝的產(chǎn)品。
與國外四大城市相比，上海在廢棄物管理理念上要突破作業(yè)管理、行業(yè)管理，發(fā)展為社會管理的綜合管理理念，強調(diào)盡可能地將垃圾視為資源，并盡可能地使其中的各類組分找到最好的“歸宿”。如在居民垃圾的投棄點或垃圾分揀中心，首先將垃圾中的可回收利用的物質(zhì)如紙板、玻璃、塑料等分揀出來，進(jìn)入廢物回收系統(tǒng)進(jìn)行循環(huán)利用，而可燃的垃圾則進(jìn)入焚燒廠焚燒發(fā)電，廚余垃圾再利用，其余的送填埋場作最終處置。這個階段，強調(diào)的是物質(zhì)的回收、利用和循環(huán)，這樣既可以有效地減少排放垃圾的處理處置量，實現(xiàn)垃圾處理處置量的零增長，同時也是實現(xiàn)垃圾資源化最為經(jīng)濟(jì)的一種方式。
2. 管理手段
國外四大城市的固體廢物管理主要依靠完備的法律法規(guī)體系、市場化運作方式和全民公眾教育來實現(xiàn)。
以紐約為例，在廢物的循環(huán)管理上，強調(diào)建立完善廢物循環(huán)市場的重要性。如果沒有完善的廢物循環(huán)市場，即使廢物的循環(huán)收集過程組織的多么完備，最終都會以失敗告終，完善廢物循環(huán)市場的建立需要三方面的主體者：①專門從事銷售、儲存可再生廢物的制造者或再加工者；②重新加工可再生廢物后出賣的制造者；③ 加工者。
此外，政府部門也制定相關(guān)法律來促使廢物循環(huán)市場的順利進(jìn)行，主要包括：① 再循環(huán)法：2000年，總統(tǒng)克林頓提出了25％的全國廢物循環(huán)率的要求，紐約市于是制定一系列政策來保證其循環(huán)目標(biāo)的實現(xiàn)。為廢物循環(huán)管理設(shè)置了基準(zhǔn)；② 廢容器抵押金(廢瓶子收費)：紐約制定法律要求飲料容器的制造商或銷售者對他們銷售的瓶子收取抵押金。容器抵押金是很有效的，大大節(jié)省了廢物管理的成本，提高了回收材料的可銷售性；③ 政府采購法：要求政府機(jī)構(gòu)購買含有再生材料、低能耗的或其它環(huán)境友好商品，目的是刺激對循環(huán)產(chǎn)品的需求；④ 重復(fù)利用要求：一些大生產(chǎn)商強制或自愿利用再生材料。如可口可樂公司在1990年提出其飲料瓶采用25％的再生材料，同時，還強調(diào)固體廢物管理的公眾教育，目的是通過教育提高公眾在循環(huán)和廢物預(yù)防方面的參與積極性。通過郵件、網(wǎng)站www.nyc.gov/sanitation和 www.nycwasteless.org 以及在廢物收集車上張貼布告等許多途徑傳播廢物循環(huán)和預(yù)防的信息。
1997年3月英國開始執(zhí)行‘生產(chǎn)者責(zé)任制條例1997’。1998年，又制定了‘包裝條例1998’。負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)者需要從授權(quán)的再加工者那里獲得包裝回收標(biāo)記，回收標(biāo)記可以充當(dāng)從事再循環(huán)和或回收活動的證據(jù)，只有授權(quán)的再加工者才能有合法售賣包裝回收標(biāo)記的資格。要求再加工者將銷售包裝回收標(biāo)記的收入投資于再循環(huán)/回收基礎(chǔ)設(shè)施的建造以提高回收循環(huán)能力，倫敦也大力開發(fā)廢物再利用和循環(huán)市場。倫敦成功建造再循環(huán)和再處理市場的基本原則為：① 刺激對可循環(huán)物質(zhì)的不斷需求；② 培養(yǎng)和扶持綠色企業(yè)；③ 解決影響這類企業(yè)發(fā)展的障礙，包括技術(shù)、房屋和資本投資等。以Remade（再生和市場發(fā)展）為例，它是由市長通過倫敦發(fā)展局來資助的，用于刺激和協(xié)調(diào)開發(fā)可循環(huán)材料新市場和新用途。此組織是私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的戰(zhàn)略性合作，2000－2004年期間，通過單個再生預(yù)算，投資5400,000英鎊。此外，通過教育提高消費者意識并聯(lián)合集體力量來影響零售商和廣告商的行為以減少廢物的產(chǎn)生量。典型的例子就是消費者拒絕使用一次性包裝、買濃縮產(chǎn)品等，以減少包裝廢物量。
與國外四大城市相比，在上海，固體廢棄物尤其是城市生活垃圾，一直以來有政府承擔(dān)處置責(zé)任。上海需逐步改變只重視行業(yè)內(nèi)部管理、作業(yè)管理、行政管理的局面，除行政手段外，要逐步熟練運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、輿論的手段，加強固體廢物管理。如對分類收集的推進(jìn)，對不按規(guī)定實施分類投放的單位，可以實施行政處罰，如據(jù)不執(zhí)行的，可運用法律手段，申請強制執(zhí)行；如廢棄物處置的管理，隨著社會企業(yè)參與投資運營的增多，要發(fā)布具有操作性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施管理；對廢棄物的回收利用，可以充分運用經(jīng)濟(jì)的手段，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，達(dá)到政府政策引導(dǎo)，培育規(guī)范市場，企業(yè)進(jìn)行運作的良性循環(huán)局面等；強化宣傳教育，提高全民環(huán)境意識，提高全民對固體廢物資源化重要性的認(rèn)識，鼓勵公眾積極參與各項節(jié)約資源、回收利用固體廢物活動。
三、上海市固體廢物管理建議
1. 建立固體廢物綜合管理協(xié)調(diào)委員會
可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理涉及到規(guī)劃、計劃、環(huán)保、財政、稅務(wù)、經(jīng)委、科委、企業(yè)和民眾等，建議各地政府建立一個由綜合管理部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各有關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)參加的高層次的生活垃圾綜合管理協(xié)調(diào)委員會。其主要職責(zé)之一是確認(rèn)當(dāng)?shù)貙嵤┛沙掷m(xù)的固體廢物綜合管理的目標(biāo)和行動計劃，如各個階段生活垃圾的無害化處理處置率，回收利用率，資源化率；職責(zé)之二就是協(xié)調(diào)在實施固體廢物綜合管理中與政府部門、生產(chǎn)企業(yè)、社會團(tuán)體和民間組織等相關(guān)的一些重大決策問題、任務(wù)，如垃圾處理廠的選址，廢物循環(huán)利用體系的建立等；職責(zé)之三是要督促、檢查實施可持續(xù)的固體廢物綜合管理目標(biāo)和行動計劃的落實情況。
2. 建立實施可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系
目前，上海市關(guān)于固體廢物管理的一些法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)等，側(cè)重于固體廢物的處理處置和資源的回收利用，并沒有在源頭控制方面對生產(chǎn)者、銷售者和消費者在生產(chǎn)活動、社會經(jīng)濟(jì)活動和日常生活中的行為加以涉及和規(guī)范，而就固體廢物減量化、資源化和無害化的實施而言也缺乏系統(tǒng)性。因此，建議將現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行修訂、整合，按照可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，建立起一個源頭預(yù)防、資源循環(huán)利用和無害化處理處置固體廢物的綜合管理法規(guī)體系，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理提供法規(guī)支撐。
3. 建立可持續(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理的運行機(jī)制
要加快推進(jìn)生活垃圾處理收費制度。垃圾處理收費的實施，不僅可以有效地減少垃圾產(chǎn)生量和垃圾處理處置量，而且可以促進(jìn)垃圾處理體制的改革，建立起符合市場經(jīng)濟(jì)要求的垃圾處理運行機(jī)制，解決當(dāng)前垃圾處理能力不足所造成的環(huán)境污染。
要加快推行綠色核算環(huán)境審計制度。“綠色核算”包括宏觀和微觀兩個部分。宏觀地說，就是在計算國民生產(chǎn)總值時，應(yīng)扣除治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)、不可再生資源消耗的費用支出。如澳大利亞等國家進(jìn)口我國彩電、冰箱時，要同時加收垃圾處理費，而我國在進(jìn)口外國電器時沒有征收這部分費用，當(dāng)這些電器變?yōu)殡娮永螅覈畢s要承擔(dān)處理垃圾的費用。從微觀上是指綠色會計。綠色核算會計制度的實施，不僅從預(yù)先評估方面消除不經(jīng)濟(jì)的行為，而且可以從源頭上有效控制自然資源的消耗和對環(huán)境的污染。
要運作方式市場化。在廢棄物處置市場化進(jìn)程中，那些具有較高資源化價值的廢棄物，本身具備形成自發(fā)市場的優(yōu)勢。如易拉罐瓶的回收、再生處置，有一個自發(fā)形成的市場存在，市場的鏈條由經(jīng)濟(jì)的因素牢牢連接起來，使這一類廢棄物沒有成為社會的危害；對那些資源化利用價值不高的廢棄物，需要從產(chǎn)生者征收回收處置費給予適當(dāng)?shù)难a貼，人為地營造一個市場。政府要應(yīng)用市場機(jī)制，有重點地推廣適用的固體廢物資源化先進(jìn)技術(shù)和勞動力市場，大力促進(jìn)再生資源綜合利用和廢棄物資源化企業(yè)的發(fā)展。
要加強全民參與？沙掷m(xù)發(fā)展的固體廢物綜合管理是一項社會性很強的系統(tǒng)工程，全民的支持和參與是成功的關(guān)鍵。因此要加大宣傳力度，發(fā)揮環(huán)保民間組織的參謀助手和橋梁紐帶作用，加強宣傳教育，推動公眾參與決策與監(jiān)督，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的思想在全社會形成氛圍、形成共識，并成為每個市民的自覺行動。
四、結(jié)語
實現(xiàn)可持續(xù)的固體廢物管理，是實施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)和措施。政府部門應(yīng)建立相應(yīng)的決策保障體系，包括建立有各界代表共同參與的綜合管理協(xié)調(diào)委員會，建立相對完善的法律、法規(guī)體系，同時要盡力營造社會環(huán)境和長效機(jī)制促進(jìn)市場化運作，以確保政府的管理高效發(fā)揮，并且要充分調(diào)動全民的共同參與、協(xié)作，確保上海市在固體廢物管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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