生態(tài)環(huán)境法典編纂，這幾個(gè)主體責(zé)任值得關(guān)注
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2024年4月16日第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次委員長(zhǎng)會(huì)議修改的《全國(guó)人大常委會(huì)2024年度立法工作計(jì)劃》明確：扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切協(xié)作配合，廣泛吸納民意、匯集民智，對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修，形成高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境法典草案，力爭(zhēng)年內(nèi)提請(qǐng)審議。
生態(tài)環(huán)境法典的編訂纂修意義重大、影響深遠(yuǎn)，為積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，筆者結(jié)合執(zhí)法實(shí)務(wù)，在此提出幾個(gè)有關(guān)環(huán)境違法行為的責(zé)任主體確認(rèn)問(wèn)題以供大家研究討論：
一、 排放污染或破壞生態(tài)擔(dān)責(zé)，是否以存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為為前提？
原1989年《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，現(xiàn)行有效的2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》則在第六條第一款、第三款區(qū)分了保護(hù)環(huán)境和污染防治的不同責(zé)任主體范圍：保護(hù)環(huán)境的義務(wù)主體是“一切單位和個(gè)人”，防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的義務(wù)主體是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”。這是以環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“基本法”明確了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理污染及防止生態(tài)破壞的主體責(zé)任。在后續(xù)出臺(tái)實(shí)施的水、大氣、土壤等單行法律規(guī)范中，均明確了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的污染防治責(zé)任；但在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《噪聲污染防治法》中，則擴(kuò)大了承擔(dān)污染防治義務(wù)的責(zé)任主體范圍，將產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和個(gè)人，以及排放噪聲的單位和個(gè)人納入法律規(guī)制的范圍，而不限于是否生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。在部分司法實(shí)踐中，究竟承擔(dān)環(huán)境污染防治的行政法律責(zé)任是否需要將存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為納入評(píng)價(jià)，仍有不同的觀點(diǎn)，部分司法裁判案例對(duì)此持肯定態(tài)度，如海南省高級(jí)人民法院在王光鎖、文昌市綜合行政執(zhí)法局行政處罰行政二審行政案（（2023）瓊行終599號(hào)）的裁判中認(rèn)為：王光鎖作為市場(chǎng)主體從事水產(chǎn)養(yǎng)殖，應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)定，履行保護(hù)環(huán)境、防治污染發(fā)生的義務(wù)。因此，在不同的環(huán)境法律規(guī)范對(duì)于承擔(dān)污染防治義務(wù)的責(zé)任主體出現(xiàn)了規(guī)定不一致的情形，建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂時(shí)系統(tǒng)歸納不同環(huán)境法律規(guī)范對(duì)于責(zé)任主體范圍的規(guī)定并予以統(tǒng)一規(guī)范法典的調(diào)整對(duì)象。
除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的評(píng)價(jià)必要性以外，個(gè)人生活是否受環(huán)境法律規(guī)范的規(guī)制也需要進(jìn)一步討論。筆者認(rèn)為，基于環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范所保護(hù)法益及公民環(huán)境權(quán)的公共屬性，個(gè)人生活如并不產(chǎn)生環(huán)境污染或生態(tài)影響的不屬于生態(tài)環(huán)境法典的調(diào)整范圍，而對(duì)造成環(huán)境污染或生態(tài)影響的則需納入規(guī)制，如個(gè)人在自然保護(hù)區(qū)從事破壞活動(dòng)的，未采取措施導(dǎo)致噪聲污染的，等等，而不拘泥于是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。
二 、建設(shè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓，是否導(dǎo)致承擔(dān)環(huán)評(píng)及驗(yàn)收責(zé)任的“轉(zhuǎn)讓”？
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及竣工環(huán)保驗(yàn)收制度法律規(guī)范中，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》并不禁止建設(shè)項(xiàng)目在取得環(huán)評(píng)批復(fù)后的轉(zhuǎn)讓行為，但建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中如存在未批先建或未驗(yàn)先投環(huán)境違法行為的，在執(zhí)法實(shí)踐中仍有不少疑點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題值得商榷：一是建設(shè)項(xiàng)目未建成即轉(zhuǎn)讓他人，應(yīng)當(dāng)以出讓方還是受讓方作為“未批先建”責(zé)任主體？二是建設(shè)項(xiàng)目已建成未驗(yàn)收后即轉(zhuǎn)讓他人，應(yīng)當(dāng)以出讓方還是受讓方作為“未驗(yàn)先投”責(zé)任主體？
環(huán)境法律規(guī)范的基本原則是“誰(shuí)污染、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”，并在《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其所排放污染物采取相應(yīng)措施，并將其責(zé)任主體限定為“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”；類似的，在《排污許可管理?xiàng)l例》等法規(guī)規(guī)章中，也將規(guī)制對(duì)象予以限定為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者排污行為”。結(jié)合《行政處罰法》有關(guān)行政處罰的適用對(duì)象問(wèn)題，行政處罰針對(duì)的是公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，即行政處罰懲戒的基本要件是公民、法人或者其他組織存在違反行政管理秩序的行為，如其不存在或并未實(shí)施違法行為，顯然不屬于應(yīng)當(dāng)予以懲戒的對(duì)象。筆者認(rèn)為，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓涉及的責(zé)任主體問(wèn)題，應(yīng)該堅(jiān)持建設(shè)項(xiàng)目“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)管理、誰(shuí)承擔(dān)”原則，如某公司新建廠房但未建設(shè)生產(chǎn)車間或購(gòu)買生產(chǎn)設(shè)備，廠房建設(shè)完成后即轉(zhuǎn)租他人建設(shè)生產(chǎn)車間，則應(yīng)當(dāng)由實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任人依法承擔(dān)環(huán)境違法責(zé)任；如其新建廠房并已建設(shè)生產(chǎn)車間或購(gòu)買生產(chǎn)設(shè)備，車間建設(shè)完成后即使轉(zhuǎn)租他人，不影響其需依法承擔(dān)環(huán)境違法責(zé)任。同時(shí)，建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂過(guò)程中，結(jié)合工作實(shí)踐需要，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度章節(jié)考慮增加建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)的變更規(guī)定，明確建設(shè)項(xiàng)目變更適用的基本條件以及變更過(guò)程中的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。
三、申請(qǐng)排污許可后排污設(shè)備的所有權(quán)或運(yùn)營(yíng)管理權(quán)發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)該由何方承擔(dān)排污主體責(zé)任？
排污許可管理法律規(guī)范中，《排污許可管理?xiàng)l例》主要規(guī)制的是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者排污行為。如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位將其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或生產(chǎn)排污設(shè)備進(jìn)行發(fā)包或出租他人，應(yīng)當(dāng)以出租方還是承租方作為承擔(dān)排污行為的責(zé)任主體？如出租前已經(jīng)取得排污許可手續(xù)，承擔(dān)排污行為的主任主體是否有所區(qū)別？
與環(huán)評(píng)制度類似，排污許可管理法律規(guī)范亦不禁止排污生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的發(fā)包或出租，卻明確排污許可證禁止轉(zhuǎn)讓。不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之間并不可直接通過(guò)協(xié)議約定方式將其持有的排污許可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。如違法出租或轉(zhuǎn)讓排污許可證的，出讓方可能面臨非法轉(zhuǎn)讓排污許可證的行政違法風(fēng)險(xiǎn)，而受讓方則可能面臨無(wú)證排污的行政違法風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于尚未取得排污許可手續(xù)的生產(chǎn)設(shè)備發(fā)包或出租情形，執(zhí)法實(shí)踐已基本達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，一般系將生產(chǎn)設(shè)備的實(shí)際運(yùn)營(yíng)管理主體作為其排污行為的責(zé)任主體；而對(duì)于已經(jīng)取得排污許可手續(xù)的生產(chǎn)設(shè)備發(fā)包或出租情形將相對(duì)復(fù)雜，司法實(shí)踐也有不少的分歧：一種是基于排污許可手續(xù)的“公示對(duì)抗原則”，堅(jiān)持認(rèn)為“誰(shuí)持證、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”；如如東華云化工有限公司與如東縣環(huán)境保護(hù)局、南通市環(huán)境保護(hù)局行政處罰二審行政案（（2016）蘇06行終194號(hào)），一審海安法院裁判認(rèn)為：華云公司是經(jīng)依法設(shè)立登記，并經(jīng)環(huán)保部門審批，可以合法從事亞磷酸生產(chǎn)銷售的主體，對(duì)在其公司廠地范圍內(nèi)、使用公司設(shè)備、開(kāi)展公司經(jīng)批準(zhǔn)認(rèn)可的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)行為，負(fù)有主體責(zé)任和管理責(zé)任；二審南通市中級(jí)人民法院裁判也認(rèn)為：作為亞磷酸生產(chǎn)銷售的法人組織，華云公司應(yīng)當(dāng)負(fù)有對(duì)在其公司廠地范圍內(nèi)、使用公司設(shè)備、開(kāi)展公司經(jīng)批準(zhǔn)認(rèn)可的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)行為的管理責(zé)任。
一種是結(jié)合生產(chǎn)設(shè)備的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)限以及對(duì)外名義進(jìn)行綜合考慮認(rèn)定承擔(dān)排污行為的責(zé)任主體。如廣東省高級(jí)人民法院在黃國(guó)飛、陳賢生海關(guān)行政管理（海關(guān)）二審行政案（（2020）粵行終1770號(hào)）中的裁判觀點(diǎn)認(rèn)為：案涉船舶“粵金輪838”船的承租人黃國(guó)飛聯(lián)系貨主并指使隨船業(yè)務(wù)員陳賢生從香港醉酒灣碼頭將10條廢舊輪胎裝船……黃埔海關(guān)認(rèn)定黃國(guó)飛、陳賢生的行為構(gòu)成瞞報(bào)進(jìn)口國(guó)家禁止進(jìn)口固體廢物的走私行為，黃國(guó)飛負(fù)主要責(zé)任，陳賢生負(fù)次要責(zé)任，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確。
還有值得探討的一點(diǎn)是，《排污許可管理?xiàng)l例》《排污許可管理辦法》禁止的是民事主體之間的排污許可轉(zhuǎn)讓，排污許可變更也并不以取得工商變更登記為前提，排污單位依法提出變更排污許可證申請(qǐng)，并附具與變更排污許可事項(xiàng)有關(guān)的其他材料的，經(jīng)審查符合變更情形的也應(yīng)當(dāng)予以變更排污許可。
建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂時(shí)，可以參考《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定，明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位將其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)備發(fā)包或者出租的禁止情形，如進(jìn)行發(fā)包或者出租的明確各方的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。
四、污染防治設(shè)施的委托運(yùn)營(yíng)管理，污染防治責(zé)任能否隨之“轉(zhuǎn)移”？
依照《環(huán)境保護(hù)法》《排污許可管理?xiàng)l例》等規(guī)定，排污單位具有規(guī)范安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備、保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行并及時(shí)報(bào)告異常情況等方面的法定義務(wù)。委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)污染治理設(shè)施進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)的，并不能免除各排污單位依法生產(chǎn)排污的法定責(zé)任。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》也明確，堅(jiān)持排污者擔(dān)負(fù)污染治理主體責(zé)任，排污者擔(dān)負(fù)污染治理主體責(zé)任，并根據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，承擔(dān)污染治理費(fèi)用；第三方治理單位按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污單位的委托要求，承擔(dān)合同約定的污染治理責(zé)任。因此，排污單位負(fù)有依法排污的義務(wù)，必須確保按照排污許可的規(guī)定和要求排放污染物，其雖然可以通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)等方式將污染治理設(shè)施交由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，但是該民事約定并不能解除其依法排污的法定責(zé)任，排污單位仍必須確保其污染治理設(shè)施正常運(yùn)行，確保所排放的污染物達(dá)到國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)。
故而，建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂時(shí)，列明排污單位可以將其污染防治設(shè)施委托由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，但委托運(yùn)營(yíng)管理并不免除排污單位的主體責(zé)任。進(jìn)一步地，第三方環(huán)保公司應(yīng)否承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任建議生態(tài)環(huán)境法典予以明確。以部分地方性法規(guī)為例，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》《遼寧省環(huán)境保護(hù)條例》等設(shè)定了受委托管理單位運(yùn)營(yíng)管理污染防治設(shè)施的法定義務(wù)及其相應(yīng)的法律責(zé)任，受委托單位也應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求對(duì)環(huán)保設(shè)施進(jìn)行管理維護(hù)。
作者單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局
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