仍在探索中的政策環(huán)評，如何助力決策源頭強(qiáng)“綠核”？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】“把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，為高質(zhì)量發(fā)展把好關(guān)、守好底線。”生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在2024年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的工作報(bào)告，對包括政策環(huán)評在內(nèi)的一系列制度給予了很高期望。
目前，政策環(huán)評試點(diǎn)已在部分。ㄊ校┖拖嚓P(guān)單位展開，第一批12個(gè)試點(diǎn)和5個(gè)儲(chǔ)備試點(diǎn)按計(jì)劃完成既定任務(wù)并取得了階段性成果；谠圏c(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)，政策環(huán)評如何才能真正做到為高質(zhì)量發(fā)展把好關(guān)、守好底線？記者采訪了業(yè)界相關(guān)專家。
科學(xué)性是政策環(huán)評的生命力
科學(xué)性是政策環(huán)評的生命力所在，也是政策環(huán)評能夠參與綜合決策的前提條件。但政策環(huán)評的對象——經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響范圍廣，影響產(chǎn)生的邏輯鏈條長，實(shí)施過程中不確定性因素多，政策環(huán)評的科學(xué)評價(jià)并不容易。
“一是很多政策的目標(biāo)和措施存在模糊性和不確定性，二是政策能夠執(zhí)行到什么程度存在不確定性，三是政策結(jié)果與政策之間并不是線性因果關(guān)系。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心研究員耿海清認(rèn)為，與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目相比，政策的不確定性主要體現(xiàn)在這些方面。
基于政策的自身特點(diǎn)，如何提高政策環(huán)評的科學(xué)性？耿海清提出，要根據(jù)政策特點(diǎn)采用恰當(dāng)?shù)脑u價(jià)模式：“總體來看，內(nèi)容具體的政策可以多用量化分析方法，內(nèi)容相對宏觀和以指導(dǎo)性為主的政策宜采用定性分析方法。”
在第一批政策環(huán)評試點(diǎn)工作中，各試點(diǎn)單位正是根據(jù)政策特點(diǎn)開展模式、方法創(chuàng)新，以求政策環(huán)評結(jié)果科學(xué)準(zhǔn)確。山東省生態(tài)環(huán)境廳一級(jí)巡視員葛為硯告訴記者，山東省結(jié)合政策實(shí)施的不確定性，借助Nvivo軟件開展了政策工具的協(xié)同分析，科學(xué)構(gòu)建了四個(gè)情景，分情景進(jìn)行政策生態(tài)環(huán)境影響分析預(yù)測。
此外，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心嘗試建立了以制度為核心的政策環(huán)評模式，南開大學(xué)使用了全生命周期評價(jià)模式，廣東省環(huán)科院使用了使用DPSIR模型、成本-收益分析等方法。
耿海清指出，政策環(huán)評還應(yīng)在工作過程中加強(qiáng)公眾參與和利益相關(guān)方分析，兼顧技術(shù)分析和價(jià)值判斷，才能提升政策環(huán)評的科學(xué)性，北京師范大學(xué)教授李巍同樣認(rèn)可這一觀點(diǎn)。
李巍認(rèn)為，機(jī)械式的評價(jià)、唱高調(diào)或贊歌、純粹或盲目地提環(huán)保要求等，在政策環(huán)評中是要不得的、不科學(xué)的，只有運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)分析預(yù)測、多角度綜合論證，才能既堅(jiān)持環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)安全底線，又能兼顧發(fā)展和保護(hù)利益，落實(shí)多目標(biāo)協(xié)調(diào)和跨領(lǐng)域協(xié)同。
“為政策制定和完善提供有價(jià)值的、可行的建設(shè)性意見和建議，這關(guān)系到政策環(huán)評真正發(fā)揮作用，受到認(rèn)可和歡迎，并有生命力地存在和實(shí)施下去。”李巍表示。
政策環(huán)評“宜早不宜晚”
對政策環(huán)評第一批12個(gè)試點(diǎn)和5個(gè)儲(chǔ)備試點(diǎn)的開展情況進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，包括江蘇在內(nèi)的2項(xiàng)政策評估工作是在政策發(fā)布前介入開展，而剩余15項(xiàng)均是在政策發(fā)布后進(jìn)行評估。
事實(shí)上，在目前相關(guān)規(guī)定中，并沒有明文規(guī)定政策環(huán)評在政策起草、審議、發(fā)布以及實(shí)施等過程中的介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
“政策制定在整個(gè)決策的鏈條上屬于頂層設(shè)計(jì)，如果在決策源頭缺乏對生態(tài)環(huán)境因素的考量，造成生態(tài)破壞或者環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)是很高的、影響也是很深遠(yuǎn)的。”南開大學(xué)教授徐鶴認(rèn)為，及時(shí)在政策設(shè)計(jì)中將環(huán)境問題考慮進(jìn)去，對于避免政策造成嚴(yán)重的環(huán)境問題至關(guān)重要。
與之相應(yīng)，李巍認(rèn)為環(huán)評的本質(zhì)是“預(yù)防性”，環(huán)評越早介入政策制定過程越好：“政策環(huán)評‘宜早不宜晚’，太晚不僅無法進(jìn)行充分互動(dòng)，丟失完善政策方案的機(jī)會(huì)窗口，還可能會(huì)拖延決策過程，甚至引發(fā)誤解或爭議，導(dǎo)致環(huán)評工作失效或失敗。”
但是耿海清同時(shí)指出，目前政策環(huán)評在我國尚處于起步推廣階段，政策制定部門對政策環(huán)評了解不多，并且存在理解和認(rèn)識(shí)上的不到位甚至抵觸，實(shí)現(xiàn)早期介入比較困難。
“一方面我們需要加大政策環(huán)評宣傳和培訓(xùn)力度，提高政策制定部門對政策環(huán)評的認(rèn)識(shí)，另一方面廣泛開展政策環(huán)評試點(diǎn)工作，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，此外還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策環(huán)評組織管理機(jī)制建設(shè)，使《重大行政決策程序暫行條例》等法規(guī)提出的要求能夠落地實(shí)施。”耿海清認(rèn)為，只有這樣才能逐步推動(dòng)政策環(huán)評成為政策制定部門的程序性要求和自覺行為。
政策環(huán)評需聚焦重點(diǎn)內(nèi)容
政策是宏觀視角下的指導(dǎo)性、原則性規(guī)定，而環(huán)境影響是非常具體可感的問題。在徐鶴看來，政策環(huán)評在政策制定過程如何識(shí)別可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題，如何能量化或半量化可能的環(huán)境影響，是目前的主要難點(diǎn)。
在政策環(huán)評第一批試點(diǎn)中，既有《廢棄電器電子產(chǎn)品處理政策》這樣的行業(yè)政策，也有《海水淡化利用發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》類似的階段行動(dòng)規(guī)劃。作為我國環(huán)評體系中最高層級(jí)的環(huán)評，政策環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評相比，更應(yīng)聚焦主要問題，追求從政策和制度層面提出解決方案。
耿海清介紹，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，政策環(huán)評試點(diǎn)中極易走向“大而全”“面面俱到”的方向，這會(huì)導(dǎo)致評估工作不能很好適應(yīng)政策制定周期短的現(xiàn)狀，同時(shí)在評價(jià)模式和技術(shù)方法上與規(guī)劃環(huán)評有些雷同。
“對于政策環(huán)評而言，由于經(jīng)費(fèi)、時(shí)間等有限，不可能把攤子鋪得太大，必須聚焦政策重點(diǎn)內(nèi)容。一項(xiàng)政策環(huán)評如果能對有限、關(guān)鍵幾個(gè)問題作出深入分析并對政策制定有所優(yōu)化和幫助，事實(shí)上就是成功的。”耿海清指出。
談及如何使政策環(huán)評聚焦問題時(shí)，耿海清認(rèn)為首先需要認(rèn)識(shí)到政策環(huán)評工作不是一項(xiàng)需要面面俱到的工作，而是要突出重點(diǎn)，回答最關(guān)鍵的問題；其次需要在工作初期篩選確定政策環(huán)評工作重點(diǎn)，即通過一定的方法、程序和機(jī)制篩選出需要重點(diǎn)分析預(yù)測的內(nèi)容。
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