企業(yè)加裝的治污設(shè)施不正常運(yùn)行之可罰性
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】中國環(huán)境報10月10日法治版刊發(fā)的《環(huán)評未要求安裝的設(shè)施，企業(yè)未正常運(yùn)行被罰冤不冤？》（以下簡稱“該文”）對于木業(yè)公司加裝的大氣污染防治設(shè)施不正常運(yùn)行的行為以逃避監(jiān)管偷排大氣污染物進(jìn)行處罰。筆者提出以下觀點(diǎn)：
一、要求額外加裝污染防治設(shè)施的合法性考慮
從環(huán)境管理制度看，各地均有較多的文件要求企業(yè)加裝污染防治設(shè)施，這一類多以某某文的形式發(fā)布，有些作為規(guī)范性文件，有些則還是以不公開文件的形式發(fā)布。
《水污染防治法》第十九條規(guī)定：“建設(shè)項目的水污染防治設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。水污染防治設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)或者備案的環(huán)境影響評價文件的要求。”《噪聲污染防治法》第二十五條也有類似規(guī)定。《大氣污染防治法》第四十五條規(guī)定：“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣……按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施……”！杜盼墼S可管理條例》第十七條規(guī)定：“排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施……”由上幾個文件看，對于污染防治設(shè)施的額外加裝除了揮發(fā)性有機(jī)物外（其具體以哪一級別的規(guī)定進(jìn)行要求或需另行分析），其余情況如要求企業(yè)“加裝”似乎并不符合“法無授權(quán)不可為”的行政法原則。（這里還需要考慮是否存在相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求，但提出要求的形式如僅是地方生態(tài)環(huán)境部門的文件似乎并不符合行政法基本原則）
該文所列舉案例中的企業(yè)從事噴漆，因此從普遍性考慮多會產(chǎn)生揮發(fā)性有機(jī)物。但“廢氣吸收塔”的具體因何加裝，或許需要在調(diào)查過程中進(jìn)一步闡明。
二、“環(huán)境保護(hù)工作的要求”不是要求企業(yè)加裝污染防治設(shè)施的依據(jù)
《環(huán)境保護(hù)法》第十五、十六條分別規(guī)定了國家和地方制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境現(xiàn)狀是否符合要求的最直觀體現(xiàn)，而環(huán)境行政管理部門內(nèi)部的環(huán)境管理要求，與企業(yè)運(yùn)行期間的自身管理義務(wù)之間如何平衡？企業(yè)如污染物的排放符合現(xiàn)有的國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，管理部門是否有權(quán)利要求其加裝污染物防治設(shè)施？這種要求如無明確的法律法規(guī)要求，對于行政相對人是否存在權(quán)利的減損？是否有違行政法中的“信賴保護(hù)原則”？
各地對于污染防治設(shè)施有諸多的安裝要求，這類要求雖然為環(huán)境質(zhì)量的改善有所增益，也為環(huán)境執(zhí)法部門的管理增加了便捷性。但是單純的增加對于企業(yè)管理和運(yùn)營來說也是一筆不小的開支，從保護(hù)營商環(huán)境的角度考慮，在企業(yè)可以保證達(dá)標(biāo)的情況下，加裝似乎缺乏合理性。
從行政法的基本原則考慮，只有因企業(yè)現(xiàn)有污染防治設(shè)施無法達(dá)到現(xiàn)有的排放標(biāo)準(zhǔn)或者法定的管理要求時，方可要求其加裝污染防治設(shè)施。或者是企業(yè)因改造等情況需要重新辦理環(huán)評時通過環(huán)評文件的審批增加污染物治理要求。否則，單純以文件形式將“環(huán)境保護(hù)管理中的內(nèi)部要求”外部化，似乎是對企業(yè)信賴?yán)娴那趾Α?/p>
三、政府優(yōu)惠政策與企業(yè)管理義務(wù)增加的關(guān)聯(lián)性需要另行考量
“該文”所論述的“企業(yè)享受資金補(bǔ)助的同時應(yīng)該承擔(dān)保證設(shè)施正常運(yùn)行使用的義務(wù)”。“資金補(bǔ)助”在行政法上一般認(rèn)為是一種“行政補(bǔ)貼”，通常認(rèn)為是“為了實現(xiàn)特定的公共利益目的，給私人發(fā)放財產(chǎn)性資助的行為。”其大多是在完成特定的事由后通過一定的申請審批程序獲得的，因此其“資助”在獲得時大多已經(jīng)達(dá)到了相應(yīng)的“要求”，或者需要在其后滿足一定的“要求”。
“該文”所述的企業(yè)在通過驗收或發(fā)放了補(bǔ)助，說明其“優(yōu)惠政策”已經(jīng)滿足前期獲得要求。但是對于具體的運(yùn)營要求是否有約定，需要具體查閱相應(yīng)的合同加以明確。
但“政府優(yōu)惠政策”的設(shè)定，大多通過行政合同的形式來確認(rèn)。而行政合同約定的多被視為是企業(yè)對行政機(jī)關(guān)的承諾，可否作為行政處罰的依據(jù)？一般認(rèn)為行政處罰還是需要考慮具體處罰條款的規(guī)定，因此或許還是需要在“政府優(yōu)惠政策”具體合同設(shè)計時有所考慮。單獨(dú)的以存在“政府優(yōu)惠政策”就增加企業(yè)管理義務(wù)，似乎于法無據(jù)。
四、《大氣污染防治法》與《排污許可管理條例》的處罰條款差異
“該文”所述的處罰條款適用的是《大氣污染防治法》第99條第三項，但是該法的第45條和第108條第一項存在對于揮發(fā)性有機(jī)物污染防治設(shè)施安裝使用的要求。從“該文”所述企業(yè)的行為考慮，其如安裝設(shè)備是因為對揮發(fā)性有機(jī)物治理而增加的，那其相對來說更加應(yīng)當(dāng)適用《大氣污染防治法》第108條第一項進(jìn)行處罰。
《排污許可管理條例》第34條第二項也存在與《大氣污染防治法》第99條第二項類似的處罰規(guī)定！洞髿馕廴痉乐畏ā芬?qū)τ谖廴痉乐卧O(shè)施的規(guī)定并未明確具體的規(guī)范范圍，因此適用于另行增加的設(shè)備或存在爭議。但是《排污許可管理條例》第7條對于排污許可證申請表提交時所填寫內(nèi)容里包含“污染防治設(shè)施”，第17條第二項規(guī)定“排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施……”。因此從適用的合適性考慮，如企業(yè)非因“揮發(fā)性有機(jī)物”而增加的污染防治設(shè)施，要通過“逃避監(jiān)管”進(jìn)行處罰，則《排污許可管理條例》或許更應(yīng)被考慮。
作者系上海東道律師事務(wù)所律師
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