如何理解適用回避制度？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2023年7月1日起正式施行的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》），將對今后的生態(tài)環(huán)境行政處罰工作帶來重大影響，生態(tài)環(huán)境部門要準(zhǔn)確理解和把握其主要內(nèi)容，依法行使生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)！短幜P辦法》第六條明確了申請回避的情形，對比原《環(huán)境行政處罰辦法》第8條有關(guān)回避的規(guī)定，新增了回避的審批流程，進(jìn)一步確保生態(tài)環(huán)境行政處罰的程序正義。那么，在辦理生態(tài)環(huán)境行政處罰案件過程中，應(yīng)如何理解適用回避制度呢？
執(zhí)法人員的范圍怎么界定？
新《處罰辦法》規(guī)定“執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)自行申請回避”，這里的“執(zhí)法人員”包括那些人員?
該辦法第六條明確了“生態(tài)環(huán)境主管部門主要負(fù)責(zé)人”“生態(tài)環(huán)境主管部門其他負(fù)責(zé)人”的回避，筆者認(rèn)為，立法者在某種程度上默示了“執(zhí)法人員”的范圍并不局限于“直接承辦環(huán)境行政處罰案件的人員”；根據(jù)《公務(wù)員法》第76條、《公務(wù)員回避規(guī)定》第14條、《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》第26條的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為新《處罰辦法》中回避的主體不僅是具體承辦處罰案件的執(zhí)法人員，而應(yīng)將可能影響到行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)工作人員都理解為“執(zhí)法人員”，范圍應(yīng)當(dāng)包括：立案前審查人員、負(fù)責(zé)立案人員、調(diào)查取證人員、聽證主持參與人員、法制審核人員、集體討論決定參與人員。同時(shí)，也應(yīng)擴(kuò)展至辦法第51條規(guī)定的參與“特難雜”案件座談會、論證會以及提出書面意見的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒎深檰柕取?/p>
回避的情形有哪些？
《處罰辦法》對于回避情形的規(guī)定為“（一）是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人近親屬的；（二）本人或者近親屬與本案有直接利害關(guān)系的；（三）與本案有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的；（四）法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的其他回避情形”。
“當(dāng)事人及其近親屬”的界定
執(zhí)法人員是經(jīng)辦案件當(dāng)事人的可能性可以忽略不計(jì)，在此不作分析；而對于近親屬的范圍界定，筆者認(rèn)為可以參照適用《公務(wù)員法》第74條第1款、第76條的規(guī)定，將其界定在“夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系”范圍內(nèi)。
“直接利害關(guān)系”的界定
對“直接利害關(guān)系”的理解應(yīng)具象到“具有事實(shí)上的實(shí)體性利益”且與處罰結(jié)果存在利益關(guān)系，如債權(quán)債務(wù)關(guān)系、商務(wù)合作關(guān)系等；此外，還可以擴(kuò)展到違法主體（或其股東、直接控制人、高級管理人員、直接責(zé)任人員）與執(zhí)法人員存在同學(xué)、同事、師生、戰(zhàn)友、親戚、鄰居、朋友等關(guān)系。而執(zhí)法人員近親屬與其經(jīng)辦案件有直接利害關(guān)系大致有以下情形：違法主體為自然人的，與其近親屬有近親屬關(guān)系、利益關(guān)系；違法主體為公司或其他組織的，其近親屬是該主體的股東（投資人）、工作人員，或與該主體有利益關(guān)系。
“與本案有其他關(guān)系”的界定
與本案有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的情形，除可以參照《最高人民法院關(guān)于審判人員在訴訟活動中執(zhí)行回避制度若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕12號）第二條的規(guī)定外，行政相對人認(rèn)為其曾投訴、舉報(bào)、批評過執(zhí)法人員的，以及認(rèn)為執(zhí)法人員在過往的執(zhí)法活動中對其不正當(dāng)執(zhí)法的，均屬于以上情形。
回避程序如何啟動？
執(zhí)法人員的自行回避。行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分信任執(zhí)法人員法治素養(yǎng)和底線意識，只需制定相應(yīng)的回避規(guī)定，詳細(xì)列舉執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)自行回避的情形、回避決定（特別是主要負(fù)責(zé)人、其他負(fù)責(zé)人回避的作出程序）的作出、回避決定作出前執(zhí)法行為中止與否及其效力、明知應(yīng)當(dāng)回避而未進(jìn)行回避執(zhí)法人員所應(yīng)承擔(dān)的政紀(jì)、黨紀(jì)及刑事責(zé)任；對于執(zhí)法人員主動申請回避的，為保證執(zhí)法效率，應(yīng)在申請?zhí)岢霎?dāng)日根據(jù)辦法第6條第3款規(guī)定的程序作出批準(zhǔn)或駁回其回避申請的決定。
當(dāng)事人申請的回避。當(dāng)事人可以對前述行政處罰行為的各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法人員提出回避申請，原則上在是否回避決定作出前，除在證據(jù)可能滅失的情況下執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)其執(zhí)法，執(zhí)法人員均應(yīng)中止其執(zhí)法行為。筆者認(rèn)為，為體現(xiàn)執(zhí)法效率，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請的當(dāng)日最多不超過次日根據(jù)辦法第6條的規(guī)定作出決定，同時(shí)對作出回避決定的執(zhí)法人員的執(zhí)法行為效力應(yīng)當(dāng)在回避決定中一并予以確定。申請人可以對回避決定、行政機(jī)關(guān)對執(zhí)法人員執(zhí)法行為的效力的認(rèn)定申請復(fù)議。
應(yīng)當(dāng)回避而未回避情況下的行政行為效力如何？
根據(jù)行政處罰行為的特性，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避而未回避的，做出的行政行為一般有利于相對人（當(dāng)然也不排除對相對人不利）。對于執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避的，嚴(yán)重違法應(yīng)予行政處罰而未作出行政處罰的或行政處罰決定畸輕的，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)予以重新作出處罰決定。
對于當(dāng)事人提出回避申請而行做機(jī)關(guān)作出不回避決定的，或在行政處罰決定作出后當(dāng)事人才發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員存在應(yīng)當(dāng)回避理由，從而向行政機(jī)關(guān)提出，回避理由成立的，應(yīng)當(dāng)對作出的行政處罰行為進(jìn)行全面審查。若發(fā)現(xiàn)存在認(rèn)定違法事實(shí)錯誤或者適用法律不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)主動變更或撤銷行政處罰決定；若行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)存在執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避而未回避的，但在認(rèn)定事實(shí)與適用法律方面不存在錯誤，可以向行政相對人進(jìn)行釋明，并告知其可通過行政復(fù)議行政訴訟途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。
作者單位：上海市閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法大隊(duì)
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