如何編制一份高質(zhì)量的國土空間總體規(guī)劃環(huán)評？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】今年年初，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、自然資源部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好國土空間總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》（以下簡稱為《通知》），明確指出省級、市級（包括副省級和地級城市）國土空間總體規(guī)劃中缺少環(huán)境影響說明的，不得報批。
《通知》印發(fā)后，如何看待規(guī)劃環(huán)評在國土空間總體規(guī)劃編制中的角色，規(guī)劃編制單位與規(guī)劃環(huán)評單位、生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門的溝通如何進(jìn)行，怎樣對國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的環(huán)境影響評價，記者采訪了相關(guān)業(yè)界專家。
規(guī)劃環(huán)評與國土空間總體規(guī)劃基礎(chǔ)評價互為補(bǔ)充
國土空間規(guī)劃是可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。
根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的要求，國土空間規(guī)劃需要綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素。而規(guī)劃編制中資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適應(yīng)性評價（以下簡稱為“雙評價”）便是這一要求的體現(xiàn)。
生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)環(huán)境管理與政策研究中心主任張玉環(huán)告訴記者，“雙評價”通過對地域范圍內(nèi)一定發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平和生產(chǎn)生活方式下資源環(huán)境分析，確定資源環(huán)境能夠支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等人類活動的最大承載能力，統(tǒng)籌分析資源環(huán)境要素、區(qū)位條件及特定國土空間進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)等人類活動的適宜程度，從而明確國土空間開發(fā)適宜等級分區(qū)，明確規(guī)劃范圍內(nèi)未來生態(tài)修復(fù)等要點。
既然“雙評價”本身包含了生態(tài)環(huán)境的約束性和支撐性內(nèi)容，那其與規(guī)劃環(huán)評又是怎樣的關(guān)系？北京師范大學(xué)教授李巍指出，與“雙評價”主要為常規(guī)污染物、基礎(chǔ)評價指標(biāo)的“達(dá)標(biāo)”目的不同，環(huán)評作為一種預(yù)防式的環(huán)境管理工具，側(cè)重對規(guī)劃實施后的環(huán)境質(zhì)量變化和生態(tài)風(fēng)險的預(yù)測評估，并依據(jù)可持續(xù)性目標(biāo)篩選和優(yōu)化規(guī)劃備選方案，形成明確的生態(tài)環(huán)境管理要求。
“因此，‘雙評價’僅是國土空間規(guī)劃環(huán)評中的參考資料之一，還需要補(bǔ)充和結(jié)合特征污染物和評價指標(biāo)，根據(jù)環(huán)評導(dǎo)則要求對承載力的利用狀況和水平進(jìn)行評估。簡而言之，‘雙評價’與環(huán)評互為補(bǔ)充。”李巍介紹說。
海南省生態(tài)環(huán)境廳黨組成員、總工程師周學(xué)雙同樣指出，國土空間規(guī)劃在土地利用與用途規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)等方面缺少相容性、約束性要求，可能出現(xiàn)“一類居住用地與三類工業(yè)用地毗鄰而居”等不合理現(xiàn)象。“規(guī)劃環(huán)評能夠從環(huán)境角度論證規(guī)劃實施可能出現(xiàn)的不利影響，采取相應(yīng)措施減緩、修正，以達(dá)到環(huán)境影響可以接受的目的。”周學(xué)雙說。
應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃編制過程的溝通交流
《通知》中指出，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)及時啟動規(guī)劃環(huán)評工作，建立規(guī)劃編制與規(guī)劃環(huán)評的對接機(jī)制，那何時啟動規(guī)劃環(huán)評效果為佳？
清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師、生態(tài)環(huán)境研究所所長李王鋒認(rèn)為，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)評影響評價條例》的規(guī)定，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該在啟動規(guī)劃編制的同時啟動規(guī)劃環(huán)評，這樣利于更好地實現(xiàn)全程互動、過程優(yōu)化，避免規(guī)劃環(huán)評和規(guī)劃成果因矛盾和反復(fù)而影響規(guī)劃編制進(jìn)程。
但同時李王鋒告訴記者，本輪國土空間規(guī)劃啟動編制較早，但《通知》發(fā)布較晚，目前各級國土空間規(guī)劃已經(jīng)基本成形，即將上報審批：“當(dāng)前開展國土空間規(guī)劃環(huán)評需要考慮這個實際情況，盡快啟動多部門協(xié)同工作，充分利用現(xiàn)有各類成果資料，盡快完成工作。”
所謂協(xié)同工作，李王鋒認(rèn)為更多的是各級生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門對接溝通，掌握規(guī)劃編制基礎(chǔ)情況并提出相應(yīng)工作要求。
“省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)提出本省內(nèi)地市國土空間規(guī)劃環(huán)評工作要求，可在現(xiàn)有文件基礎(chǔ)上補(bǔ)充提出更具體的工作安排、技術(shù)要求、審查要求，也可提出本省內(nèi)區(qū)縣級國土空間規(guī)劃環(huán)評要求。地市級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)掌握本市國土空間總體規(guī)劃編制情況，明確本市國土空間規(guī)劃環(huán)評開展要求，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)本市國土空間規(guī)劃環(huán)評工作安排。”李王鋒說。
李巍提醒，生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門間的溝通與協(xié)調(diào)，其重點圍繞的是“開發(fā)與保護(hù)”的關(guān)系，而這一過程中在目標(biāo)和底線上達(dá)成基本一致尤為關(guān)鍵。因此應(yīng)當(dāng)避免“不是我贏，就是你輸”的零和博弈，而是選擇不斷提出、優(yōu)化、完善“規(guī)劃方案”。
科學(xué)編制、審查環(huán)境影響說明
國土空間總體規(guī)劃具有綜合性、長期性、戰(zhàn)略性的特點，如何科學(xué)編制國土空間總體規(guī)劃環(huán)評，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心區(qū)域評估部首席專家姜昀告訴記者，應(yīng)重點評價規(guī)劃實施對區(qū)域生態(tài)安全、環(huán)境質(zhì)量的影響以及潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。
“綜合論證規(guī)劃方案的環(huán)境合理性及環(huán)境目標(biāo)可達(dá)性，提出布局優(yōu)化、污染防治、風(fēng)險防范、生態(tài)修復(fù)、資源利用及重點區(qū)域、流域、海域聯(lián)防聯(lián)控等生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和環(huán)境影響減緩措施。”姜昀介紹道。
事實上，不同層級國土空間總體規(guī)劃環(huán)評的側(cè)重點也各不相同。姜昀指出，省級國土空間規(guī)劃應(yīng)側(cè)重分析規(guī)劃的主體功能定位、“三區(qū)三線”總體格局和重點區(qū)域布局等對區(qū)域生態(tài)安全維護(hù)和生物多樣性保護(hù)的有效性，重大基礎(chǔ)設(shè)施空間布局對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的影響；而市級國土空間總體規(guī)劃應(yīng)側(cè)重分析規(guī)劃分區(qū)、產(chǎn)業(yè)布局、交通運(yùn)輸及重大基礎(chǔ)設(shè)施空間布局等對區(qū)域生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的影響，對區(qū)域大氣、水、土壤、近岸海域等環(huán)境質(zhì)量的影響，以及規(guī)劃實施可能存在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。
《通知》中明確，環(huán)境影響說明作為國土空間總體規(guī)劃成果的組成部分一并報送規(guī)劃審批機(jī)關(guān)，國家和省級生態(tài)環(huán)境主管部門配合同級自然資源部門審查下級政府報送的國土空間總體規(guī)劃。
姜昀表示，在收到自然資源部門轉(zhuǎn)來的送審材料后，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)及時組織開展研究論證，重點關(guān)注規(guī)劃環(huán)評的開展情況，規(guī)劃對于規(guī)劃環(huán)評相關(guān)意見建議的采納情況；環(huán)評內(nèi)容的全面性，評價方法的適當(dāng)性，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)對策和措施的可操作性等方面。
高質(zhì)量的國土空間規(guī)劃環(huán)境影響說明，帶來的是支撐規(guī)劃決策、優(yōu)化規(guī)劃空間布局，推動解決現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境問題、傳導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的影響。記者了解到，在海口國土空間規(guī)劃編制中，規(guī)劃環(huán)評建議對位于大氣受體敏感區(qū)和弱擴(kuò)散區(qū)（重點管控單元）的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，縮減新增工業(yè)用地規(guī)模。對位于美蘭機(jī)場噪聲70-85分貝覆蓋區(qū)域的用地功能進(jìn)行優(yōu)化，不再新增住宅、學(xué)校、醫(yī)院等敏感用地和設(shè)施。由于切合地方實際、滿足生態(tài)環(huán)保要求，相關(guān)建議均被規(guī)劃采納。
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