如何有效治理基層執(zhí)法濫罰
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】此前，貴州省畢節(jié)市“7兩過期花椒被罰6.5萬元”、安徽省合肥市“涼拌黃瓜罰款5000元”等事件引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注和學(xué)界熱議。如何有效治理基層的執(zhí)法濫罰，是由來已久的法治難題，不僅取決于執(zhí)法主體的法治能力，而且考驗(yàn)執(zhí)政主體的治理智慧。
從微觀來看，執(zhí)法濫罰的個(gè)案只是一個(gè)行政行為的合法性甚至合理性問題，侵犯公民合法權(quán)益，構(gòu)成了行政行為中違法或不當(dāng)?shù)?ldquo;法律適用”，可以通過個(gè)案監(jiān)督、行政復(fù)議和行政訴訟等方式予以糾正。從宏觀來看，執(zhí)法濫罰的普遍存在卻構(gòu)成了政府履職的合法性和正當(dāng)性的問題，影響地方的營(yíng)商環(huán)境，成為新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“法治之痛”，必須在國(guó)家治理的理論框架中總體評(píng)判、精準(zhǔn)把脈、綜合施策來有效治理。
從發(fā)生學(xué)來看，濫罰現(xiàn)象并非單一性的成因所致，往往是多元成因的合力作用結(jié)果。盡管如此，多元成因與濫罰現(xiàn)象之間因果關(guān)系也并非同等作用分量，其中的利益性因素往往構(gòu)成了濫罰的根本性成因。因此，治理執(zhí)法濫罰之痛，必須從源頭來糾正利益驅(qū)動(dòng)式的執(zhí)法動(dòng)機(jī)，并從減少處罰事項(xiàng)、強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任、加強(qiáng)執(zhí)法保障、規(guī)范罰沒收入去向來防范、消除執(zhí)法謀利的各種動(dòng)機(jī)與可能。
第一，減少不必要行政罰款事項(xiàng)。要在執(zhí)法領(lǐng)域中給百姓更多的自主支配空間，避免陷于“動(dòng)輒違法”、進(jìn)而“動(dòng)輒被罰款”的恐懼之中。主要有四個(gè)方面：一是在立法中嚴(yán)格貫徹“法律保留原則”。行政處罰法第十一條至第十四條就規(guī)定了“法律保留的層級(jí)體系”。如果地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可以設(shè)定的罰款金額沒有限額約束，“天價(jià)罰款”“釣魚罰款”“以罰代管”的亂象就難以根治。二是在執(zhí)法中精準(zhǔn)貫徹“申辯不加罰”“不予處罰”和“首違不罰”等規(guī)定。新修改的行政處罰法第三十三條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。但在基層法治實(shí)踐中，申辯加罰情形時(shí)有發(fā)生，不予處罰情形很少適用，首違不罰適用范圍狹窄。三是在執(zhí)法中審慎地適用“沒收違法所得”。行政處罰法第九條規(guī)定的“沒收違法所得”是有限度的普遍授權(quán)條款，性質(zhì)為“漏洞補(bǔ)充”。如果單行法規(guī)定了沒收違法所得的，應(yīng)當(dāng)先適用單行法；如果單行法沒有規(guī)定的，再適用行政處罰法。適用“沒收違法所得”，必須行政違法行為與違法所得存在因果關(guān)系。四是更加提倡行為罰。讓違法者終止違法行為是治標(biāo)，讓其明白自己違法行為的危害性避免再犯是治本。行為罰的責(zé)任形式既可治標(biāo)，又可治本，在有些情形下是對(duì)罰款的很好替代。
第二，健全行政執(zhí)法責(zé)任制。要改正“利益驅(qū)動(dòng)”的動(dòng)力機(jī)制，必須倡導(dǎo)通過建立健全執(zhí)法責(zé)任制來保護(hù)行政執(zhí)法主體的廉潔性。主要有三個(gè)方面：一是對(duì)行政執(zhí)法履職的“正當(dāng)利益”予以保障。要保障行政執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，特別是要加強(qiáng)通用法律知識(shí)培訓(xùn)、專門法律知識(shí)輪訓(xùn)和新法律法規(guī)專題培訓(xùn)，提高他們運(yùn)用法治思維和法治方式解決執(zhí)法中突出矛盾和問題的能力。二是要對(duì)行政執(zhí)法過程中的“非法利益”予以防范。行政執(zhí)法要嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁下達(dá)或者變相下達(dá)罰沒指標(biāo)，嚴(yán)禁將罰沒收入同部門利益和個(gè)人利益直接或者變相掛鉤。要用處理有效投訴率等其他指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)代替罰款返還政策，以客觀的執(zhí)法效果來激勵(lì)執(zhí)法隊(duì)伍。三是對(duì)行政執(zhí)法工作中的“不當(dāng)謀利”予以懲戒。要加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，加快建立統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立健全投訴舉報(bào)、情況通報(bào)等制度，對(duì)執(zhí)法謀利行為予以嚴(yán)厲查處。總而言之，要通過常態(tài)化的執(zhí)法責(zé)任追究來改變有的基層行政執(zhí)法人員“有利爭(zhēng)先、無利靠邊”的不良狀況，堅(jiān)決懲戒有的行政執(zhí)法人員制造“利益沖突”來“火中取栗”。
第三，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政單列、地方罰沒收入全部上繳中央財(cái)政。雖然我國(guó)早已開始推行“收支兩條線原則”，但是預(yù)算外資金、制度外資金及其財(cái)政賬戶依然合法存在，使得所謂“罰款經(jīng)濟(jì)”仍然具有一定制度基礎(chǔ)。因此，要根治執(zhí)法謀利，就必須斬?cái)鄨?zhí)法與違法之間的利益鏈條。一方面，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，要統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算予以保障？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府要建立責(zé)任明確、管理規(guī)范、投入穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證執(zhí)法經(jīng)費(fèi)足額撥付；要有針對(duì)性地逐年安排資金，加大執(zhí)法裝備配備、科技建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，為案件處理、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、調(diào)查取證等執(zhí)法活動(dòng)提供必需的保障；對(duì)于地方財(cái)政保障能力較弱的地區(qū)，中央應(yīng)按照法定程序適當(dāng)增加地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入，以彌補(bǔ)行政執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)的不足。另一方面，要在規(guī)范罰沒收入的去向上動(dòng)真格，建立全國(guó)統(tǒng)一的罰款、罰沒繳納賬戶，將罰沒收入全部上繳中央財(cái)政。這是運(yùn)用法治思維和法治方式治理濫罰之痛的必然結(jié)論。
作者系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師
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