持證排污單位將生產(chǎn)車間出租后非法排污，該處罰誰？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】某公司作為一家持有有效排污許可證的排污單位，因經(jīng)營不善，在未進行排污許可證變更的情況下將部分生產(chǎn)設(shè)備出租他人生產(chǎn)經(jīng)營。后該承租人因私設(shè)暗管偷排生產(chǎn)廢水被生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員當(dāng)場抓獲。顯然，逃避監(jiān)管排放污染物違反了“水污染防治法”第三十九條及“排污許可管理條例”第三十四條等規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；那么問題是，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)以出租人還是承租人為處罰對象呢？
一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照“誰污染誰負(fù)責(zé)”原則，以承租人為處罰對象。持有該種觀點的人認(rèn)為，無論原公司系通過出租或出售方式將其生產(chǎn)車間交付，該生產(chǎn)車間已事實上交給占有人控制、使用，系生產(chǎn)車間的實際經(jīng)營者和直接責(zé)任主體，其進行排污的后果當(dāng)然由實際經(jīng)營者承擔(dān)。因此，開頭所述案件也應(yīng)由承租人承擔(dān)非法排污的法律責(zé)任，而與生產(chǎn)工具、生產(chǎn)設(shè)備的所有權(quán)無關(guān)。相關(guān)法院判例亦采用此觀點，如：青島江鴻專用車輛有限公司訴原膠南市環(huán)境保護局行政處罰案，法院裁判認(rèn)為：違法排污行為是承租人利用出租人的廠房設(shè)備實施的，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為承租人。天津鳳聚寶食用農(nóng)產(chǎn)品有限公司訴天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰案，法律裁判認(rèn)為：鳳聚寶公司租用寶迪公司的廠房及設(shè)備進行生產(chǎn)，其在明知寶迪公司僅取得環(huán)評批復(fù)、未按照規(guī)定完成項目竣工環(huán)境保護驗收的情況下仍從事屠宰加工生產(chǎn)，生產(chǎn)項目無需另行辦理環(huán)評手續(xù)，但違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以記載相關(guān)生產(chǎn)排污設(shè)備的持證單位，即出租人為處罰對象。如：南通鑫老大牧業(yè)有限公司訴南通市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案，法院裁判認(rèn)為：鑫老大公司將部分養(yǎng)殖場地租賃給徐留根經(jīng)營的行為并不表明其環(huán)保責(zé)任一并轉(zhuǎn)移，其以養(yǎng)殖場地出租后即不承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的理由不能成立，被訴處罰決定以鑫老大公司作為被處罰主體適當(dāng)。湖北綠葉農(nóng)業(yè)投資股份有限公司訴黃岡市生態(tài)環(huán)境局羅田縣分局行政處罰案，法院裁判認(rèn)為：盡管綠葉公司和劉敏簽訂了《豬場租賃協(xié)議》，將養(yǎng)豬場租賃給劉敏經(jīng)營，但這是公司內(nèi)部經(jīng)營行為，綠葉公司是對外承擔(dān)民事、行政責(zé)任的主體，其是案涉行政處罰的行政相對人。通化利源包裝材料有限公司訴原通化市環(huán)境保護局環(huán)保處罰案，法院裁判認(rèn)為：通化利源公司與案外人于洋的內(nèi)部的租賃關(guān)系，不屬于行政訴訟的審理范圍，且二者內(nèi)部法律事實的變化不能排除通化利源公司作為行政相對人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。
綜合上述觀點，筆者建議應(yīng)在嚴(yán)格區(qū)分排污單位是否已經(jīng)取得合法排污手續(xù)的情形下對非法排污違法行為的處罰對象作出判定：如排污單位已取得排污手續(xù)后將生產(chǎn)設(shè)備出租的，以出租人作為處罰對象；如排污單位未取得排污手續(xù)而將生產(chǎn)設(shè)備出租的，以實際經(jīng)營的承租人作為處罰對象。
理由及依據(jù)試分析如下：《排污許可管理條例》第十七條規(guī)定：排污許可證是對排污單位進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)。排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運行和維護污染防治設(shè)施，建立環(huán)境管理制度，嚴(yán)格控制污染物排放。排污許可證是排污單位生產(chǎn)運營期排污行為的唯一行政許可，具有“一企一證”“一生產(chǎn)場所一證”的排他屬性，明確了其排污行為依法應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)。排污單位在取得排污許可后將生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)租，并不表明其環(huán)境管理要求及承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)一并轉(zhuǎn)移，且出租亦可認(rèn)定為一種特殊的“他人代管”的運營行為；排污單位依法辦理項目環(huán)境影響評價、排污許可手續(xù)，上述法律文件確定了生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、生產(chǎn)工藝等“歸屬”于特定的排污單位進行生產(chǎn)排污的“法定資格”，其應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)運營期排污違反環(huán)保法律規(guī)范的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
對于排污單位未取得排污手續(xù)的情形而言，進行排污的生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施并未被排污許可證等法律文件“歸屬”于特定的排污單位而不具有排他屬性，當(dāng)承租人通過租賃關(guān)系占有、使用時，相應(yīng)的排污法律責(zé)任義務(wù)則附隨于占有轉(zhuǎn)移而一并轉(zhuǎn)移，故此時應(yīng)由作為實際占有、使用的承租人承擔(dān)非法排污法律責(zé)任。
此外，還有個別觀點認(rèn)為，即使排污單位存在出租生產(chǎn)設(shè)備行為，但只要其自認(rèn)由其實際經(jīng)營或選擇隱瞞出租協(xié)議，執(zhí)法人員即可對出租人進行處罰，此做法是不妥的。行政執(zhí)法行為屬于公法范疇、并不允許相對人可以意思自治而進行選擇性執(zhí)法，即使相對人未如實說明租賃情況，執(zhí)法人員仍有全面深入調(diào)查的法定義務(wù)。同時，需要補充說明的是，如經(jīng)查實，持證排污單位不僅存在出租生產(chǎn)設(shè)備、還存在非法轉(zhuǎn)讓排污許可行為，則應(yīng)按照《排污許可管理條例》規(guī)定對出租人、承租人均依法處罰。
綜上所述，對持證排污單位將出租生產(chǎn)設(shè)備后非法排污的，應(yīng)由行政機關(guān)對出租人給予行政處罰；而出租人可以基于雙方租賃合同，有權(quán)向承租人主張相關(guān)罰款損失。此做法可以具體參見盧某訴肖某、朱某租賃合同糾紛案，法院裁判認(rèn)為：盧某將廠房設(shè)備出租給盧某、朱某后因“未驗先投”被處以30萬元罰款，涉案罰款損失由出租人自行承擔(dān)30%、兩承租人共同承擔(dān)70%。
作者單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局
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