深入打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn) 進一步促進長江流域綠色發(fā)展
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】為打好污染防治攻堅戰(zhàn)，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》于2018年6月印發(fā)，長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)是打好污染防治攻堅戰(zhàn)中的重要標志性戰(zhàn)役之一。2018年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）。“十三五”時期，污染防治攻堅戰(zhàn)取得預(yù)期成果，長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)和長江流域綠色發(fā)展成效顯著。為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》于2021年11月印發(fā)。為深入推進“十四五”時期長江生態(tài)保護和修復(fù)工作，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等17部門于2022年9月聯(lián)合印發(fā)《深入打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動方案》（以下簡稱《行動方案》）？梢哉f，《行動方案》是《行動計劃》的持續(xù)深化。從內(nèi)容上看，《行動方案》除了繼續(xù)要求嚴格監(jiān)督執(zhí)法、實施協(xié)同共治、開展監(jiān)測預(yù)警、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還具有一些值得關(guān)注的亮點。
《行動方案》的制定既具有政策基礎(chǔ)也具有法制基礎(chǔ)
從制定依據(jù)來看，《行動方案》明確指出，以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》為政策指導(dǎo)，以長江保護法為法律依據(jù)，精準、科學、依法治污的基礎(chǔ)更加牢固。從基本原則來看，《行動計劃》確立了“空間管控、嚴守紅線”“突出重點、帶動全局”等基本原則，而《行動方案》按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和長江保護法規(guī)定的基本原則，在指導(dǎo)思想和基本原則部分強調(diào)從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持精準、科學、依法治污，堅持綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，堅持多元共治、落實責任，體現(xiàn)了新時代長江保護修復(fù)攻堅工作的新要求。從具體內(nèi)容來看，一些行動部署就貫徹落實了長江保護法相關(guān)法律要求。如《行動方案》按照長江保護法有關(guān)流域環(huán)境標準制定的創(chuàng)新規(guī)定，要求因地制宜制定地方水污染物排放標準，鼓勵指導(dǎo)有關(guān)地方制定差別化的流域性環(huán)境標準和行業(yè)污染排放管控要求；要求健全水生生物監(jiān)測體系，開展水生生物完整性指數(shù)評價，科學評估長江禁漁和物種保護成效，科學規(guī)范開展水生生物增殖放流，并且全面實施十年禁漁。
《行動方案》設(shè)定了更高的長江保護修復(fù)攻堅目標
經(jīng)過過去幾年的工作，長江大保護工作格局已初步形成！缎袆臃桨浮坊诖颂岢鲞M一步夯實共抓大保護工作基礎(chǔ)，努力建設(shè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范帶。與《行動計劃》目標相比，這一愿景的要求更高！缎袆臃桨浮芳仍O(shè)立了主要目標，也在相關(guān)的具體部署部分設(shè)立了行動目標。就主要目標而言，《行動方案》提出到2025年年底，長江流域總體水質(zhì)保持優(yōu)良，干流水質(zhì)保持Ⅱ類，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，重要河湖生態(tài)用水得到有效保障，水生態(tài)質(zhì)量明顯提升。這些目標比《行動計劃》提出的“生態(tài)用水需求得到基本保障”“到2020年年底，長江流域水質(zhì)優(yōu)良（達到或優(yōu)于Ⅲ類）的國控斷面比例達到85%以上，喪失使用功能（劣于Ⅴ類）的國控斷面比例低于2%”更嚴，體現(xiàn)了長江流域生態(tài)環(huán)境保護目標穩(wěn)中求進的總要求。《行動方案》提出的縣級城市基本消除黑臭水體的目標，也遠遠高于《行動計劃》提出的“地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達90%以上”目標。此外，《行動方案》還設(shè)立化肥農(nóng)藥利用率、畜禽糞污綜合利用率、農(nóng)膜回收率、城市生活污水集中收集率等指標，提出尾礦庫環(huán)境風險隱患基本可控、長江干流及主要支流水生生物完整性指數(shù)持續(xù)提升等要求。這些指標和要求，有的是《行動計劃》沒有設(shè)立的，有的是《行動計劃》所設(shè)目標的提升，體現(xiàn)了長江保護修復(fù)攻堅工作的循序漸進。
將長江保護修復(fù)攻堅工作與國土空間用途管控相結(jié)合
《行動方案》明確了國土空間規(guī)劃的管控作用，要求印發(fā)實施長江經(jīng)濟帶（長江流域）國土空間規(guī)劃，進一步完善生態(tài)保護紅線成果，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)嚴格用途管控，與國家生態(tài)環(huán)境保護紅線監(jiān)管平臺實現(xiàn)信息共享。同時，《行動方案》還要求加強“三線一單”成果在政策制定、環(huán)境準入、園區(qū)管理、執(zhí)法監(jiān)管等方面的應(yīng)用，將生態(tài)環(huán)境保護工作與流域、區(qū)域空間規(guī)劃管控相結(jié)合，體現(xiàn)了長江保護修復(fù)攻堅工作的大格局。
一些工作措施更嚴，工作力度更大
如對于水資源消耗，《行動計劃》要求實行水資源消耗總量和強度雙控，而《行動方案》要求嚴格落實用水總量和強度雙控制度，加強用水總量和強度控制紅線管理，強化用水定額管理，深入實施國家節(jié)水行動，推進污水資源化利用。對于小水電清理，《行動計劃》要求嚴格控制長江干流及主要支流小水電、引水式水電開發(fā)，2020年底前基本完成小水電清理整頓工作，而《行動方案》要求出臺進一步做好小水電分類整改工作的意見，完成長江經(jīng)濟帶小水電清理整改“回頭看”，推動限期退出類電站按要求完成退出，加強生態(tài)流量監(jiān)督管理，逐站落實生態(tài)流量。值得注意的是，《行動方案》要求鼓勵和引導(dǎo)再創(chuàng)建一批綠色小水電示范電站，體現(xiàn)了規(guī)范性和激勵性的有機統(tǒng)一。在嚴厲打擊非法采砂行為方面，《行動方案》更進一步，要求深化推進打擊長江非法采砂犯罪專項行動和打擊整治“沙霸”“礦霸”等自然資源領(lǐng)域黑惡犯罪專項行動。在流域的生態(tài)流量保障、尾礦庫污染防治等方面，《行動方案》也是如此，具體目標更高，具體要求更嚴。如針對尾礦庫污染防治，《行動方案》要求嚴格尾礦庫項目準入，系統(tǒng)排查污染治理成效，加強尾礦庫污染防治，設(shè)立了2023年和2025年兩個階段性治理目標。這些更加嚴格的措施和行動要求，體現(xiàn)了長江保護修復(fù)攻堅工作的深入性。
針對社會關(guān)注的一些熱點問題和新問題，作出了新的行動部署
如針對塑料污染防治，《行動方案》要求開展水面漂浮塑料垃圾專項清理整治，加強三峽大壩等漂浮垃圾集聚區(qū)管理，強化沿江岸線塑料垃圾清理；嚴查塑料垃圾非法傾倒岸線行為。針對地下水污染問題，《行動方案》要求圍繞地下水型飲用水水源補給區(qū)、地下水污染源及周邊，有序開展地下水環(huán)境狀況調(diào)查評估。針對錳污染，《行動方案》要求以渝湘黔交界武陵山區(qū)“錳三角”為重點，著力推動錳污染綜合治理，推動長江流域有關(guān)省市加強錳渣庫綜合整治；針對涉鎘涉鉈涉銻等重金屬污染防治，《行動方案》要求開展重點排查，實行名錄管理。針對自然保護地建設(shè)，《行動方案》要求構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，開展大熊貓國家公園建設(shè)，推進若爾蓋等國家公園創(chuàng)建，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化。關(guān)于污染源管理，《行動方案》基于《行動計劃》完成固定污染源排污許可證核發(fā)的工作任務(wù)，進一步要求推動構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，全面推行排污許可“一證式”管理，強化固定污染源“一證式”執(zhí)法監(jiān)管。關(guān)于落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，《行動方案》要求切實追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償責任。關(guān)于橫向生態(tài)保護補償，《行動方案》要求綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)產(chǎn)品實物量及質(zhì)量等因素。這些創(chuàng)新性的行動部署，體現(xiàn)了長江保護修復(fù)攻堅工作的與時俱進性。
在綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展和能力提升中開展生態(tài)環(huán)境保護
《行動方案》要求調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，如加快推進城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險化學品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造；落實印染、粘膠纖維、循環(huán)再利用化學纖維（滌綸）、鉛蓄電池等行業(yè)規(guī)范條件，推動沿江企業(yè)綠色發(fā)展和提質(zhì)升級；開展“無廢城市”建設(shè)，開展重點用水企業(yè)水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，深入推進工業(yè)資源綜合利用基地建設(shè)，培育一批環(huán)保裝備制造規(guī)范企業(yè)，建立一批國家級綠色技術(shù)創(chuàng)新綜合示范區(qū)；將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和農(nóng)村污染治理相結(jié)合，加快推動畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖場糞污處理配套設(shè)施裝備提檔升級，推進畜禽養(yǎng)殖戶糞污處理設(shè)施裝備配套，推行畜禽糞肥低成本、機械化、就地就近還田。為指導(dǎo)地方在推動綠色發(fā)展中深入打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)，《行動方案》要求組織實施百城千縣萬名專家生態(tài)環(huán)境科技幫扶行動，深入典型城市一線開展“一市一策”駐點跟蹤研究和技術(shù)幫扶。這些統(tǒng)籌兼顧的行動部署，體現(xiàn)了長江保護修復(fù)攻堅工作的持續(xù)性和艱巨性。
此外，深入打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)的工作區(qū)域更加廣泛，重點更加突出。《行動計劃》將工作的重點區(qū)域確定為沿江11省（直轄市）范圍內(nèi)的長江干流、主要支流及重點湖庫，而《行動方案》確定的深入打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)區(qū)域不僅包括沿江11。ㄖ陛犑校包括長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及青海省、西藏自治區(qū)、甘肅省、陜西省、河南省、廣西壯族自治區(qū)的相關(guān)縣級行政區(qū)域，相對而言區(qū)域范圍更加廣泛，與長江保護法進行了有效銜接。從《行動計劃》到《行動方案》的出臺實施充分說明，打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)工作取得了重大進展，有關(guān)措施和要求可在更廣泛的區(qū)域推廣或?qū)嵤！缎袆臃桨浮坊谔囟ǖ貐^(qū)突出的生態(tài)環(huán)境問題，有針對性地提出了措施和要求，體現(xiàn)了文件的可實施性和有效性。我們相信，“十四五”時期深入打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)，將會進一步提升長江流域在雙循環(huán)新發(fā)展格局中的地位和作用，推動長江全流域綠色高質(zhì)量發(fā)展。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員
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