《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》如何適用？專家這樣說
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】5月16日，經(jīng)中央深改委審議通過，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法等13部門聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》的印發(fā)是習(xí)近平法治思想在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實(shí)踐深化和科學(xué)運(yùn)用,是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革過程中的又一里程碑。
習(xí)近平總書記提出“決不以犧牲環(huán)境為代價換取一時的經(jīng)濟(jì)增長”“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。
習(xí)近平生態(tài)文明思想強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，《規(guī)定》根據(jù)嚴(yán)密法治的要求，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)的新問題，進(jìn)一步深化和細(xì)化了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），是堅(jiān)決貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的具體實(shí)踐，將為建設(shè)更加完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系發(fā)揮積極的作用。
一、《規(guī)定》印發(fā)的背景和目的
2015年黨中央國務(wù)院開啟生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)改革，其工作背景是生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任不明確，法律制度不健全，立法沒有涉及受損生態(tài)環(huán)境的賠償和修復(fù)，F(xiàn)實(shí)中，“企業(yè)污染、百姓受害、政府買單”的問題比較突出，如騰格里沙漠污染事件、秦嶺北麓生態(tài)破壞事件等，責(zé)任人雖然受到了法律的制裁，但是遺留的生態(tài)環(huán)境損害問題沒有得到解決，破壞的環(huán)境沒有得到修復(fù)，群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益沒有得到保障。為此，中央啟動了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點(diǎn)和試行工作。
2017年《改革方案》明確提出，到2020年要初步構(gòu)建“責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿、修?fù)有效”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度！兑(guī)定》正是在全面完成改革階段性目標(biāo)的時間節(jié)點(diǎn)，根據(jù)《民法典》的新規(guī)定，充分梳理總結(jié)各地改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面剖析阻礙改革深入開展的困難問題的基礎(chǔ)上編制的，目的是通過細(xì)化規(guī)則和程序，統(tǒng)一指導(dǎo)全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，推動改革工作從試行向法治化、規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)行的轉(zhuǎn)變，讓改革制度落地生根、長久見效。
二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建設(shè)情況
改革試點(diǎn)和全面試行以來，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作得到了深入的開展，在賠償制度立法、管理制度建設(shè)、司法解釋發(fā)布、賠償資金管理、技術(shù)體系建設(shè)和地方案例實(shí)踐等方面均取得突破性進(jìn)展：
1.明確了法律依據(jù)
一是在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革推動下，立法取得積極突破，在《民法典》專章規(guī)定了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，將改革成果上升為國家基本法律，正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度。此外，在2020年4月新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中納入生態(tài)環(huán)境損害賠償，規(guī)定由設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府或者其指定的部門、機(jī)構(gòu)組織與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行磋商等內(nèi)容。2018年8月制定的《土壤污染防治法》、2020年12月制定的《長江保護(hù)法》和2019年12月修訂的《森林法》均規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。
二是在黨內(nèi)法規(guī)中納入生態(tài)環(huán)境損害賠償。2019年6月制定的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第二十四條規(guī)定，對于督察發(fā)現(xiàn)需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)，移送省級政府依照有關(guān)規(guī)定索賠。吉林、新疆、安徽等22省份將生態(tài)環(huán)境損害賠償納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范圍。
三是各地通過地方立法明確生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。近期，吉林、江蘇、福建、四川等21個省份在修訂或出臺相關(guān)地方條例時確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定，如福建省的《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《福建省水污染防治條例》，四川省的《四川省赤水河流域保護(hù)條例》《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等。
2.構(gòu)建管理制度等配套規(guī)定的建設(shè)
一是2020年8月，生態(tài)環(huán)境部等11部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《若干意見》），對案件線索篩查、索賠啟動、損害調(diào)查、賠償磋商、司法確認(rèn)等問題，提出了具體指導(dǎo)意見。各地積極探索細(xì)化磋商制度，健全銜接規(guī)則，極大提高了辦案效率，降低了行政和司法成本。
二是各地出臺損害調(diào)查、賠償磋商、資金管理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面的配套文件共400余件。以磋商為例，吉林、黑龍江、西藏等地出臺了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法，明確了磋商方式、啟動時間、磋商時限等內(nèi)容。貴州、浙江等省份將磋商與信用懲戒相結(jié)合。江西、山東等省份探索由地級市賠償權(quán)利人直接指定區(qū)縣級政府部門開展磋商。江蘇、安徽等省份探索對小型案件適用簡易磋商程序。
3.發(fā)布賠償司法解釋
2019年6月，最高法印發(fā)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《司法解釋》），對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，受案范圍、立案、管轄、證據(jù)形式與舉證責(zé)任等問題作了專門規(guī)定。此外，2022年，最高法發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅，明確生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償責(zé)任。
4.強(qiáng)化了資金管理
2020年3月，財政部等9個部門聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》，規(guī)定了賠償資金的繳納、使用和監(jiān)督等內(nèi)容，規(guī)范了修復(fù)資金的管理和使用。
5.初步建成了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系
科學(xué)、準(zhǔn)確、公正的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)募夹g(shù)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境部研究制定了環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）、總綱、損害調(diào)查等9項(xiàng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)文件，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)和全國試行提供了有力的技術(shù)支撐。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合市場監(jiān)管總局發(fā)布了總綱、損害調(diào)查、土壤和地下水、地表水和沉積物、水污染虛擬治理成本法、大氣污染虛擬治理成本法等6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，明確了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的一般性原則、程序、內(nèi)容、方法，并針對損害調(diào)查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，初步形成統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
6.在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建了鑒定評估技術(shù)隊(duì)伍
(建議在段首增加環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。)生態(tài)環(huán)境部面向社會推薦了3批40余家鑒定評估機(jī)構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)了鑒定評估機(jī)構(gòu)的全國覆蓋。同時，積極推進(jìn)鑒定評估專家?guī)旖ㄔO(shè)，目前的鑒定評估機(jī)構(gòu)和人員可以初步滿足各地鑒定評估實(shí)踐的需要。
7.各地積極開展案例實(shí)踐
截至2021年底，全國共辦理賠償案件超過1.13萬件，涉及賠償金額超過117億元。全國共推動修復(fù)土壤超過3600萬立方米、林地超過6100萬平方米、水體超過3億立方米、清理固體廢物約9000萬噸。
三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容以及與相關(guān)文件的關(guān)系
《規(guī)定》印發(fā)之前，已經(jīng)有多項(xiàng)中央文件和部門規(guī)范性文件對生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，諸多政策文件之間是什么關(guān)系，實(shí)踐中如何適用，需要予以明確，推動相關(guān)政策和制度形成合力，促進(jìn)工作的落實(shí)落地。
1.《規(guī)定》的主要內(nèi)容
《規(guī)定》共5章38條，分為總則、任務(wù)分工、工作程序、保障機(jī)制和附則5部分。第一部分為總則，明確了《規(guī)定》制定的目的和依據(jù)、工作原則、適用范圍、賠償范圍、權(quán)利人及其工作職責(zé)、義務(wù)人及其賠償責(zé)任、責(zé)任銜接、鼓勵履責(zé)、舉報處理等內(nèi)容。第二部分為任務(wù)分工，分別明確了中央和國家有關(guān)部門的任務(wù)分工、地方黨委和政府職責(zé)。第三部分為工作程序，對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認(rèn)、賠償訴訟、修復(fù)效果評估等重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)作出規(guī)定。第四部分為保障機(jī)制，對鑒定評估機(jī)構(gòu)建設(shè)、鑒定評估技術(shù)方法、資金管理、公眾參與和信息公開、報告機(jī)制、考核和督辦機(jī)制、責(zé)任追究與獎勵機(jī)制等作出規(guī)定。第五部分為附則，明確了《規(guī)定》的解釋權(quán)、生效時間等。
2.《規(guī)定》與相關(guān)制度文件的關(guān)系
《規(guī)定》是在改革文件發(fā)布后，根據(jù)新出臺的法律法規(guī)和規(guī)范性文件制定的，細(xì)化和規(guī)范了相關(guān)內(nèi)容。為做好落實(shí)工作，需要明確《規(guī)定》與相關(guān)文件的關(guān)系：
一是與《改革方案》的關(guān)系！兑(guī)定》在第一條明確了《改革方案》是《規(guī)定》制定的依據(jù)。《規(guī)定》是在總結(jié)7省市地方改革試點(diǎn)和全國試行實(shí)踐基礎(chǔ)上，根據(jù)《民法典》有關(guān)要求，通過強(qiáng)化工作職責(zé)、規(guī)范工作程序、加強(qiáng)督辦考核，指導(dǎo)改革轉(zhuǎn)入常態(tài)化實(shí)施。《規(guī)定》在工作原則、主要內(nèi)容等方面與《改革方案》一脈相承，是《改革方案》的延續(xù)和深化。因此，《規(guī)定》是實(shí)施《改革方案》的“升級版”操作規(guī)范。
二是與《若干意見》的關(guān)系！兑(guī)定》和2020年印發(fā)的《若干意見》，均是以生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合有關(guān)中央和國家機(jī)關(guān)的名義發(fā)布！兑(guī)定》在《民法典》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律制修訂后制定的，充分汲取法律精髓，深入總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，全面梳理相關(guān)問題，對相關(guān)法律做出深化和細(xì)化規(guī)定，并經(jīng)中央深改委批準(zhǔn)。因此，《若干意見》與《規(guī)定》不一致的，應(yīng)當(dāng)適用《規(guī)定》。對于《若干意見》，生態(tài)環(huán)境部還將會同相關(guān)部門，結(jié)合工作實(shí)際進(jìn)行修訂，保持文件的一致性和協(xié)調(diào)性。（此內(nèi)容建議刪去，部里對此尚未形成計(jì)劃）
三是與《司法解釋》的關(guān)系。從《規(guī)定》的制定主體和相關(guān)內(nèi)容可以看出，《規(guī)定》聯(lián)合最高法、最高檢等司法機(jī)關(guān)，對生態(tài)環(huán)境損害賠償和司法訴訟關(guān)系的實(shí)踐需要，進(jìn)行了規(guī)定！兑(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容與生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋、公益訴訟等規(guī)定保持一致。下一步，隨著改革制度和司法實(shí)踐的共同深入，司法機(jī)關(guān)應(yīng)與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作部門一同根據(jù)工作需要，修改完善相關(guān)訴訟規(guī)則。
四、實(shí)踐中仍存在的突出問題
經(jīng)過多年的改革試點(diǎn)和試行，從中央國家機(jī)關(guān)到各省市，都取得了不少成績，但問題也仍然存在，比較突出的問題主要表現(xiàn)在以下三個方面：
一是地方改革實(shí)踐工作開展不平衡。從地方實(shí)踐情況看，部分地方黨委政府高度重視工作，如山東、江蘇、湖南、重慶等地的配套制度建設(shè)全面，案件辦理數(shù)量和質(zhì)量都比較高，修復(fù)情況也較好，4省市共辦理案件6000余件，占全國總案例數(shù)超過50%；但與此同時，仍有部分地方工作進(jìn)展緩慢，有13個省份辦案數(shù)不足百件，（打擊面不要太大）有少部分地市仍只辦理1起案件，存在督導(dǎo)力度不足和畏難心理。
二是全國的賠償工作程序不統(tǒng)一。各地根據(jù)《改革方案》要求，結(jié)合自身特點(diǎn)對賠償調(diào)查、磋商等主要工作程序進(jìn)行探索，形成了各具特色的索賠程序。下一步，改革工作將進(jìn)入法治化、常態(tài)化和規(guī)范化運(yùn)行階段，需要在國家層面對通用性的程序予以統(tǒng)一規(guī)范，使賠償工作嚴(yán)格規(guī)范，合理有序地開展。
三是鑒定評估技術(shù)能力建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)體系初步建成，初步滿足了實(shí)踐需要，但如何完善鑒定評估技術(shù)體系，創(chuàng)新技術(shù)方法，確保生態(tài)環(huán)境損害算得準(zhǔn)，算得快，仍面臨不小的挑戰(zhàn)。此外，鑒定評估機(jī)構(gòu)和人員的管理還不完善，需要進(jìn)一步規(guī)范，促進(jìn)鑒定程序的規(guī)范化，提升鑒定結(jié)論的科學(xué)性。
五、《規(guī)定》提出的主要解決措施
為推動改革從試行向“法治化”“常態(tài)化”“規(guī)范化”的轉(zhuǎn)變，《規(guī)定》充分吸納地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對索賠工作中最主要的問題，提出了相關(guān)措施：
1.強(qiáng)化部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)制度落實(shí)到位。一是《規(guī)定》明確生態(tài)環(huán)境部牽頭指導(dǎo)實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；二是加強(qiáng)與公益訴訟、行政執(zhí)法等制度銜接；三是建立重大案件督辦機(jī)制，督促地方對重大案件進(jìn)行及時有效的處理。
2.壓實(shí)地方責(zé)任，強(qiáng)化案件辦理力度。一是將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐怀鰡栴}納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察內(nèi)容；二是納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)考核；三是增加案件線索篩查渠道，強(qiáng)化案件啟動等內(nèi)容；四是明確問責(zé)追究形式，對濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等情形問責(zé)。
3.統(tǒng)一了工作程序，細(xì)化了工作要求。一是《規(guī)定》統(tǒng)一和細(xì)化了從案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、賠償磋商、修復(fù)效果評估到信息公開的賠償工作程序，并提出相應(yīng)的要求。二是明確了不啟動或終止索賠情形，減少行政成本的非必要浪費(fèi)。
4.強(qiáng)化鑒定評估技術(shù)能力建設(shè)！兑(guī)定》明確加快相關(guān)基礎(chǔ)方法和關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)研究，研究建立鑒定評估機(jī)構(gòu)和專家的誠信評價體系和信用約束機(jī)制，加快鑒定評估機(jī)構(gòu)和人員能力建設(shè)。
六、落實(shí)《規(guī)定》還需要重點(diǎn)做好幾個工作
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人心是最大的政治！兑(guī)定》印發(fā)后，賠償和修復(fù)工作應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急，要立足于為人民群眾辦實(shí)事、解難題，讓群眾看到生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膶?shí)效，提升人民群眾的環(huán)境獲得感，讓生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的成效為民所享。
在《規(guī)定》的法治化、規(guī)范化、常態(tài)化的運(yùn)行中，要注意6方面的問題：一是繼續(xù)將生態(tài)環(huán)境損害賠償突出問題納入督察和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核，推動工作職責(zé)落實(shí)到具體的部門和人員；二是充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門的牽頭作用，強(qiáng)化同司法、自然資源、財政等部門的合作交流，發(fā)揮多部門協(xié)同的合力，共同推動生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的有序開展；三是加大案件線索排查力度，形成案件臺賬，做好案件梳理，依法依規(guī)開展索賠，將制度規(guī)范落實(shí)到案例實(shí)踐；四是要在案件啟動率不斷上升的基礎(chǔ)上，提高結(jié)案率，確保每個線索有回應(yīng)，每個案件都有著落，每個問題有結(jié)果，真正把案件辦實(shí)、辦結(jié)、辦妥。五是做好修復(fù)監(jiān)督工作，確保受損生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，修復(fù)效果達(dá)到要求，修復(fù)區(qū)域周邊的人民群眾有切實(shí)的感受。六是在實(shí)踐中及時發(fā)現(xiàn)管理制度或技術(shù)方法的問題，提出修改的意見建議，并積極促成專項(xiàng)立法，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)一步完善。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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