國外噪聲污染防治立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國有何啟示？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】自1996年《環(huán)境噪聲污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱噪聲法）施行以來，我國的聲環(huán)境持續(xù)改善，但距離人民期待尚有差距。生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，2020年全國生態(tài)環(huán)境信訪舉報(bào)管理平臺(tái)共接到公眾舉報(bào)44.1萬余件，其中噪聲擾民問題占比41.2%，位居各類環(huán)境污染要素第二位，噪聲污染防治工作刻不容緩。國外發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化和城市化早于我國，出現(xiàn)噪聲污染的困擾也早于我國，但從目前域外的聲環(huán)境質(zhì)量來看，其噪聲污染問題已得到明顯改善。他山之石，可以攻玉，從國外噪聲污染防治法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定中，我們可以得到哪些啟發(fā)？在噪聲法修改期間，筆者試著做些梳理。
1 國外噪聲污染防治的主要法律措施
美國：通過制定標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定噪聲污染源
首先，在法律責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)方面，美國的噪聲污染防控措施建立在科學(xué)完備的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)上，通過制定詳細(xì)的噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定噪聲污染源，進(jìn)而對(duì)噪聲污染進(jìn)行管控。如美國1997年頒布的《噪聲防治法》對(duì)公民居住樓附近的聲源進(jìn)行了嚴(yán)格管控，區(qū)分白天和夜晚，并對(duì)聲源種類、分貝、持續(xù)時(shí)間和次數(shù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。
此外，公眾健康要求被作為重要的標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)。美國1972年頒布的《噪聲控制法》規(guī)定，“要使噪聲不再影響美國人的健康和福利”；紐約市1963年頒布的《反噪聲法規(guī)》規(guī)定，“任何喧鬧聲或不合理的吵鬧聲及噪聲，令人不舒服的、不必要的聲音以及具有這類性質(zhì)與強(qiáng)度的和持續(xù)性的使人健康受到影響的環(huán)境噪聲的產(chǎn)生”都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)嚴(yán)格的法律責(zé)任。這為噪聲污染防治提供了有力支持，治理成效顯著。
其次，在防控責(zé)任主體方面，美國的《噪聲控制法》第4901條確立了“由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管制，其余州政府分頭管制”的噪聲污染防治格局，政府具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性與權(quán)威性。
再有，公眾參與制度貫穿美國噪聲污染防治全過程。
在立法層面，美國《噪聲控制法》第5條規(guī)定，任何噪聲控制規(guī)則的出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)允許有利害關(guān)系的公眾直接參與擬定過程。其第11條規(guī)定，除特殊情況外，公眾的噪聲控訴權(quán)不受限制，允許受噪聲侵害的法人、自然人就環(huán)保部門的侵權(quán)失職行為提起民事訴訟。
在執(zhí)法層面，美國《噪聲控制法》第2條b款規(guī)定，“公眾可就噪聲防控措施提出質(zhì)疑并加以干涉”，故公眾成為美國噪聲防治的法定參與主體。
德國：規(guī)定“噪聲污染罪”并在懲處中貫徹犯罪預(yù)防理念
在德國的城市化建設(shè)進(jìn)程中，聲環(huán)境質(zhì)量保護(hù)被列為重中之重。德國針對(duì)噪聲污染行為的規(guī)制中最具特色的是其噪聲污染法律責(zé)任的多樣性，不僅包含行政責(zé)任、民事責(zé)任，還有刑事責(zé)任。
德國在其《環(huán)境責(zé)任法》第22條中規(guī)定了噪聲污染者所要承擔(dān)的行政責(zé)任，在第12條-16條中規(guī)定了噪聲污染者所要承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。此外，為凸顯對(duì)噪聲污染防控的重視，德國刑法第325條規(guī)定了“噪聲污染罪”，以此作為改善德國聲環(huán)境質(zhì)量的有力武器。并且對(duì)這個(gè)罪的懲處貫徹了犯罪預(yù)防理念，采取危險(xiǎn)犯的立法原則，既懲罰故意犯，又懲罰過失犯，充分發(fā)揮了刑法作為社會(huì)最后保護(hù)屏障對(duì)聲環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)作用。
法律責(zé)任的多樣增大了聲環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)力度，體現(xiàn)了德國對(duì)打擊噪聲污染犯罪的重視。
此外，在防控責(zé)任主體方面，德國同美國一樣，也十分重視公眾參與。為方便公眾查閱，德國于2005年修訂《排放控制法》，將噪聲地圖進(jìn)一步細(xì)化。這是公眾參與的踐行，公眾可以通過先進(jìn)的科技更直觀地了解城市的噪聲水平，從而參與到噪聲防控管理中。
日本：將公民忍受限度作為判斷公害行為是否具有違法性的依據(jù)
1967年，噪聲污染被列為日本七大類公害之一。為解決噪聲污染問題，日本以立法為主導(dǎo)，由政府具體規(guī)劃。在制定一系列法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，將噪聲防控責(zé)任主體落于政府。由政府依托強(qiáng)有力的行政力量，采取果斷有力的措施，進(jìn)行全局性把握，起著總領(lǐng)與協(xié)調(diào)作用。
在責(zé)任承擔(dān)方式上，日本在《噪聲控制法》第六章“罰則”中第29條到第32條規(guī)定了污染者的刑事責(zé)任。讓人眼前一亮的是，其在第32條規(guī)定了單位犯罪的責(zé)任承擔(dān)方式。這一方面可以促使法人及企業(yè)規(guī)范企業(yè)行為，規(guī)制企業(yè)噪聲排放，另一方面，也反映了日本對(duì)噪聲防控的重視，有益于防治噪聲污染。
此外，在噪聲標(biāo)準(zhǔn)制定上，日本以忍受限度理論為指導(dǎo)，將公民的忍受限度（考量受害利益的生命、健康、精神感受等），作為判斷公害行為是否具有違法性的依據(jù)，將公眾利益放在首位進(jìn)行保護(hù)。
2 對(duì)我國噪聲法修改的啟示
噪聲污染問題是國家發(fā)展到一定階段的共性問題，各國相關(guān)規(guī)定的差異映射出不同國家治理環(huán)境犯罪的不同思路。當(dāng)前，針對(duì)我國噪聲法修改，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面借鑒：
將“造成聲環(huán)境質(zhì)量明顯下降，超出公民忍受限度”作為判斷噪聲侵權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)之一
我國“超標(biāo)＋擾民”的噪聲污染界定方式尚具有局限性，難以涵蓋所有干擾公民正常生活的噪聲污染，如低頻噪聲污染。低頻噪聲是指頻率在500赫茲以下的聲音，它就像慢性毒藥，對(duì)人體傷害很大。雖然其嚴(yán)重干擾公民的正常生活，但并未超過國家噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，因而不屬于噪聲法中規(guī)定的噪聲范圍，故執(zhí)法機(jī)關(guān)無執(zhí)法依據(jù)，進(jìn)而會(huì)造成受“達(dá)標(biāo)排放”噪聲干擾的被侵權(quán)人難以尋求救濟(jì)的窘境。
通過借鑒美日的噪聲界定方式，結(jié)合我國目前的立法與司法現(xiàn)狀，筆者建議界定噪聲污染概念，應(yīng)當(dāng)以“超標(biāo)排噪”為基準(zhǔn)，同時(shí)賦予法官在噪聲侵權(quán)具體個(gè)案中更大的自由裁量權(quán)，將“造成聲環(huán)境質(zhì)量明顯下降，超出公民忍受限度”作為判斷噪聲侵權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)之一，并將公眾健康作為界定噪聲污染的重要因素予以考量。
一方面，進(jìn)一步建立完善噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，有利于快速處理大多數(shù)噪聲侵權(quán)案件，提高行政效率。另一方面，噪聲是社會(huì)發(fā)展所帶來的必然產(chǎn)物，因此合理限度內(nèi)的噪聲是公民應(yīng)當(dāng)承受的。但對(duì)于造成聲環(huán)境質(zhì)量明顯下降的噪聲，無論其是否超標(biāo)，只要超過了周圍居民能忍受的合理限度，都應(yīng)當(dāng)歸屬于噪聲污染侵權(quán)行為。
立法應(yīng)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境主管部門開展統(tǒng)一監(jiān)管的權(quán)威性
域外噪聲防控多是以政府為主導(dǎo)，此前公布的《噪聲污染防治法（草案）》則結(jié)合我國具體國情，規(guī)定了由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)環(huán)境噪聲的污染防治進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。
因此，筆者建議，噪聲法一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境主管部門的職權(quán)，增強(qiáng)其開展統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)威性。比如應(yīng)當(dāng)明確，生態(tài)環(huán)境主管部門作為噪聲污染防治統(tǒng)一監(jiān)管部門，有權(quán)依據(jù)國家聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城市規(guī)劃，針對(duì)不同區(qū)域的具體情況，制定規(guī)范性文件，并明確其具有向政府其他部門請(qǐng)求協(xié)助的權(quán)力。例如，生態(tài)環(huán)境主管部門可以請(qǐng)求市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，對(duì)不符合國家規(guī)定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的娛樂場(chǎng)所不核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。
此外，應(yīng)當(dāng)賦予生態(tài)環(huán)境主管部門在特殊情況下請(qǐng)求城市管理執(zhí)法部門行使噪聲污染執(zhí)法權(quán)的權(quán)力。在行為人不聽勸阻，繼續(xù)違法制造噪聲污染時(shí)，由城市管理執(zhí)法部門依法實(shí)施行政處罰及相關(guān)的行政強(qiáng)制措施。
另一方面，噪聲法修改應(yīng)增加對(duì)干預(yù)生態(tài)環(huán)境主管部門行使行政權(quán)的單位予以處罰的規(guī)定，如對(duì)單位主管人員進(jìn)行內(nèi)部處罰，對(duì)單位進(jìn)行通報(bào)批評(píng)等，以保障生態(tài)環(huán)境部門開展統(tǒng)一監(jiān)管的權(quán)威性。
拓寬群眾監(jiān)督渠道，健全公眾參與機(jī)制
筆者認(rèn)為噪聲法修改可以借鑒域外的群眾參與制度。雖然《噪聲污染防治法（草案）》中也有公眾參與制度的相關(guān)體現(xiàn)，如明確了有關(guān)部門和新聞媒體對(duì)噪聲污染防控具有宣傳普及責(zé)任，較之前有所進(jìn)步，但仍有亟待完善之處。
公眾是噪聲污染的承受者，理應(yīng)參與到噪聲防控管理中，對(duì)噪聲防控措施進(jìn)行監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)以立法形式進(jìn)一步完善公益訴訟制度，擴(kuò)大公益訴訟的主體范圍。政府及相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定發(fā)布噪聲評(píng)估報(bào)告并公示，保障公眾的知情權(quán)，以便公眾實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。
其次，為保障公眾參與程序暢通，應(yīng)對(duì)噪聲法中的“及時(shí)”加以明確，以防止相關(guān)機(jī)關(guān)的“懶作為”。同時(shí)，可以利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)擴(kuò)展公眾參與渠道，為公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供便利。
作者系中央民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生
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