通報(bào)批評(píng)在生態(tài)環(huán)境行政處罰領(lǐng)域如何適用？
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修訂后的《行政處罰法》已于2021年7月15日起施行，“通報(bào)批評(píng)”成為獨(dú)立的行政處罰種類。生態(tài)環(huán)境部門不能再隨意通過“紅頭文件”設(shè)置對(duì)行政相對(duì)人的通報(bào)批評(píng)；實(shí)施通報(bào)批評(píng)，也應(yīng)當(dāng)依法履行相應(yīng)的行政處罰程序。
1 通報(bào)批評(píng)的概念與特征
通報(bào)批評(píng)屬于聲譽(yù)罰（亦稱榮譽(yù)罰、名譽(yù)罰、申誡罰）的一種，按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委在行政處罰法釋義中的闡述，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人在一定范圍內(nèi)通過書面批評(píng)加以譴責(zé)和告誡，指出其違法行為，避免其再犯。可以從以下三方面理解：
通報(bào)批評(píng)屬于行政行為
通報(bào)批評(píng)屬于行政行為的一種，應(yīng)當(dāng)具備行政行為的基本特征。行政法上通常認(rèn)為，行政行為最主要的特征包括三個(gè)方面：一是公權(quán)力性，即屬于行政機(jī)關(guān)基于權(quán)力支配關(guān)系行使行政權(quán)作出的行為；二是單方性，即基于行政機(jī)關(guān)單方的意思表示即可發(fā)生法律效力，不需要行政相對(duì)人的同意；三是外部性，即直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，可以直接或間接引起行政法律效果。通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)符合行政行為的基本特征；不屬于行政行為的，不是行政處罰性質(zhì)的通報(bào)批評(píng)。
實(shí)踐中，通報(bào)批評(píng)以及相類似的措施，除了作為行政處罰外，也適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理等其他領(lǐng)域。
比如，《公職人員政務(wù)處分法》第十二條第一款規(guī)定：“公職人員違法行為情節(jié)輕微，且具有本法第十一條規(guī)定的情形之一的，可以對(duì)其進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉，免予或者不予政務(wù)處分。”此處的“批評(píng)教育”，是對(duì)公職人員實(shí)施的內(nèi)部管理措施，不是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人作出的行為，不屬于行政處罰。
再如，《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，違反本條例的規(guī)定發(fā)給醫(yī)療廢物集中處置單位經(jīng)營(yíng)許可證的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)批評(píng)，責(zé)令收回違法發(fā)給的證書；并可以對(duì)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”此處的“通報(bào)批評(píng)”，是行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，不是對(duì)行政相對(duì)人作出的行為，不具有行政行為的外部性，不屬于行政處罰。
又如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十二條第二款規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，應(yīng)當(dāng)向危險(xiǎn)廢物移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請(qǐng)。移出地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)商經(jīng)接受地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門同意后，在規(guī)定期限內(nèi)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移該危險(xiǎn)廢物，并將批準(zhǔn)信息通報(bào)相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和交通運(yùn)輸主管部門。未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得轉(zhuǎn)移。”此處的“通報(bào)”，不是對(duì)行政相對(duì)人作出的，也不具有批評(píng)的含義，只是對(duì)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移進(jìn)行監(jiān)管時(shí)的部門間信息共享機(jī)制。這種信息通報(bào)，可能發(fā)生在不同的行政機(jī)關(guān)之間，也可能發(fā)生在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間。它不具有行政行為的外部性，不屬于行政處罰。
通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)符合行政處罰的基本要件
《行政處罰法》第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”據(jù)此，行政處罰須具備四個(gè)要件：一是由行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施；二是適用于違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織（行政相對(duì)人）；三是減損了行為人的權(quán)益或者增加了其義務(wù)；四是具備懲戒性。
通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)符合行政處罰的基本要件。最核心的是懲戒性，即行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施通報(bào)批評(píng)，對(duì)行政相對(duì)人施加超出了其本應(yīng)履行的法定義務(wù)之外新的不利負(fù)擔(dān)。這是行政處罰區(qū)別于責(zé)令改正、責(zé)令恢復(fù)原狀等行政處理行為的本質(zhì)屬性。通報(bào)批評(píng)作為聲譽(yù)罰的一種，其懲戒性主要體現(xiàn)在給行為人帶來的負(fù)面社會(huì)評(píng)價(jià)上，即行政機(jī)關(guān)作出通報(bào)批評(píng)，對(duì)行為人進(jìn)行譴責(zé)、告誡，致使行為人的社會(huì)評(píng)價(jià)受到負(fù)面影響，從而影響其正常的生產(chǎn)、生活等。不具有懲戒性的一般意義上的通報(bào)行為，不屬于行政處罰性質(zhì)的通報(bào)批評(píng)。
通報(bào)批評(píng)應(yīng)由“通報(bào)”和“批評(píng)”兩部分構(gòu)成
從通報(bào)批評(píng)的內(nèi)在邏輯看，應(yīng)由“通報(bào)”和“批評(píng)”兩部分構(gòu)成。通報(bào)，是指行政機(jī)關(guān)將行為人的違法事實(shí)等予以公開，具有保證社會(huì)公眾或一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人知曉的公開性。這是聲譽(yù)罰的基本要求。批評(píng)，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行為人違反行政管理秩序的行為作出譴責(zé)、告誡等負(fù)面評(píng)價(jià)，由此具備行政處罰的懲戒性。通報(bào)和批評(píng)，兩者缺一不可。
通報(bào)批評(píng)是否需要由行政機(jī)關(guān)明示進(jìn)行“批評(píng)”，還是可以通過行為的效果來推斷，即只要通報(bào)等行政行為實(shí)質(zhì)性地對(duì)行為人的社會(huì)評(píng)價(jià)構(gòu)成了負(fù)面影響，即可認(rèn)為屬于通報(bào)批評(píng)的范疇，理論上還有不同觀點(diǎn)。
一般認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)中的“批評(píng)”，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)明示。如果行政機(jī)關(guān)只是單純地對(duì)某一事實(shí)進(jìn)行公開，沒有明確作出譴責(zé)、告誡等負(fù)面評(píng)價(jià)，不構(gòu)成通報(bào)批評(píng)。因此，證券管理領(lǐng)域比較常用的“公開譴責(zé)”，具備通報(bào)批評(píng)的本質(zhì)屬性，構(gòu)成行政處罰。生態(tài)環(huán)境管理實(shí)踐中運(yùn)用比較多的“公布違法事實(shí)”，如果只是單純地公開已經(jīng)確定形成的違法行為信息，即使該信息帶有負(fù)面的性質(zhì)，但公布行為本身沒有明確的“批評(píng)”屬性，因此不構(gòu)成行政處罰。
但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，即使行政機(jī)關(guān)沒有明示譴責(zé)或告誡，但“公布違法事實(shí)”這一行為本身已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地對(duì)行政相對(duì)人的社會(huì)評(píng)價(jià)構(gòu)成了負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)納入行政處罰的范疇。
還有觀點(diǎn)認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)應(yīng)涵攝各種形式的聲譽(yù)罰性質(zhì)的行政處罰，無論是否在形式上被稱為“通報(bào)批評(píng)”，還是被稱為“公開譴責(zé)”“列入失信名單”“公布違法事實(shí)”或者其他任何名稱，只要符合聲譽(yù)罰的要件特征，即成為通報(bào)批評(píng)的一種。
2 哪些生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定了通報(bào)批評(píng)？
通報(bào)批評(píng)在生態(tài)環(huán)境行政處罰領(lǐng)域并不多見，F(xiàn)行有效以生態(tài)環(huán)境部門為主要實(shí)施部門的15件法律中，沒有通報(bào)批評(píng)的規(guī)定；30余件行政法規(guī)中，《全國(guó)污染源普查條例》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定了“通報(bào)批評(píng)”或“通報(bào)”。以生態(tài)環(huán)境部名義發(fā)布或牽頭發(fā)布的84件部門規(guī)章中，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)行為準(zhǔn)則與廉政規(guī)定》（原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第30號(hào)）、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（生態(tài)環(huán)境部令第9號(hào)）等兩件規(guī)章明確規(guī)定了“通報(bào)批評(píng)”（詳見表1）。
從表1看，《全國(guó)污染源普查條例》第三十九條第一款規(guī)定的“通報(bào)批評(píng)”，屬于行政處罰，但其實(shí)施主體為縣級(jí)以上統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)。
《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第三十四條規(guī)定的“通報(bào)”，是否屬于通報(bào)批評(píng)，實(shí)踐中尚有不同看法。從條文的表述看，該條只規(guī)定了“通報(bào)”，即通報(bào)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)弄虛作假或其他失職行為，沒有明確表示“批評(píng)”，因此，這一通報(bào)行為更接近“公布違法事實(shí)”。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，從行為后果看，生態(tài)環(huán)境部門的通報(bào)行為，已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)作出了負(fù)面評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)歸入通報(bào)批評(píng)的范疇。
筆者以為，通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)由“通報(bào)”和“批評(píng)”兩部分構(gòu)成。生態(tài)環(huán)境部門單純地公布一個(gè)違法事實(shí)，沒有明確給予譴責(zé)、告誡的，即使從行為后果看帶有負(fù)面評(píng)價(jià)的性質(zhì)，也不宜納入通報(bào)批評(píng)的范疇，不應(yīng)視為行政處罰。
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)行為準(zhǔn)則與廉政規(guī)定》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章，其制定早于《行政處罰法》的修訂，制定之時(shí)并未將通報(bào)批評(píng)視為行政處罰的種類。但新《行政處罰法》生效后，上述規(guī)章規(guī)定的“通報(bào)批評(píng)”，無疑應(yīng)按行政處罰程序?qū)嵤Ｊ聦?shí)上，在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》制定之時(shí)，雖然不認(rèn)為通報(bào)批評(píng)屬于行政處罰，但也已基于依法行政和正當(dāng)程序的考慮，明確行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)行政相對(duì)人可能帶來不利影響的行政行為，均應(yīng)保障其陳述、申辯及尋求救濟(jì)等合法權(quán)利。
3 與公告等類似行為如何區(qū)分？
1.公告/公布
公告
部分生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境部門對(duì)違法行為“予以公告”，就其實(shí)施效果而言，也帶有對(duì)違法行為人給予負(fù)面評(píng)價(jià)的意味，有必要與通報(bào)批評(píng)作進(jìn)一步區(qū)分。
比如，《環(huán)境保護(hù)法》第六十二條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告。”
再如，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第二款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位未依法向社會(huì)公
開環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令公開，處5萬元以上20萬元以下的罰款，并予以公告。”
類似公告行為應(yīng)如何定性，實(shí)踐中還有不同看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其納入通報(bào)批評(píng)的范疇。筆者以為，上述公告行為，其基本構(gòu)成要件是行政機(jī)關(guān)“作出罰款等行政處罰決定”+“予以公告”，不宜認(rèn)定為行政處罰？梢詮囊韵聨讉(gè)方面分析：
其一，從公告的內(nèi)容看，主要是生態(tài)環(huán)境部門作出罰款等行政處罰決定的情況。當(dāng)然，在公告處罰決定的同時(shí)，無疑也涉及行政相對(duì)人的違法事實(shí)。但公告的重點(diǎn)并不是違法事實(shí)，而是處罰決定。因此，生態(tài)環(huán)境部門公告的是一個(gè)已經(jīng)確定形成的事實(shí)，其譴責(zé)、告誡的性質(zhì)并不明顯。從另一個(gè)角度看，如果我們把這一公告行為替換成《行政處罰法》第四十八條規(guī)定的行政處罰決定公開，其行為內(nèi)容和法律后果并無多大差別。
其二，從作出時(shí)間看，公告需在罰款等行政處罰作出之后實(shí)施，處罰決定尚未作出的，不存在公告的問題。
其三，從行為的獨(dú)立性看，公告需與罰款等行政處罰一并實(shí)施，不能單獨(dú)實(shí)施，不具有行政處罰的獨(dú)立性。易言之，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的違法行為，生態(tài)環(huán)境部門不能在罰款和公告之間進(jìn)行選擇適用，不能不給予罰款而僅予以公告。
其四，從法律后果看，公告固然可能給行為人帶來一定的負(fù)面影響，但該負(fù)面影響實(shí)際上來源于罰款等行政處罰決定，而不是公告行為本身。即使行為人由此被列入失信主體名單、適用限制從業(yè)等信用懲戒措施，也不能將公告行為等同于信用管理。僅就公告行為本身而言，并沒有給行為人施加新的不利負(fù)擔(dān)，不具有懲戒性。
生態(tài)環(huán)境管理實(shí)踐中，“公告”的適用相對(duì)寬泛，具體情形比較復(fù)雜。有針對(duì)單個(gè)行為人實(shí)施的，也有一攬子公告多個(gè)行為人違法行為的；有直接公告行為人違法事實(shí)的，也有向下級(jí)行政機(jī)關(guān)移交違法行為線索，并同步向社會(huì)公告的；有公告行為人違法事實(shí)的，也有只公告違法行為人名單的；有單純公告行為人相關(guān)違法行為的，也有直接與信用管理掛鉤的，等等。即使沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，行政機(jī)關(guān)也可能基于政府信息公開、普法宣傳等需要，對(duì)行為人的違法事實(shí)或處罰決定進(jìn)行公告。
如果我們認(rèn)可“公布違法事實(shí)”不屬于行政處罰的話，那絕大多數(shù)公告行為均不構(gòu)成行政處罰。但考慮到公告可能對(duì)行為人帶來的負(fù)面社會(huì)影響，即使該負(fù)面評(píng)價(jià)不是由行政機(jī)關(guān)直接作出的，生態(tài)環(huán)境部門仍應(yīng)當(dāng)以審慎的態(tài)度設(shè)定和實(shí)施，并基于依法行政和正當(dāng)程序的要求，盡可能保障行為人的合法權(quán)益。
公布
《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護(hù)部門，根據(jù)促進(jìn)清潔生產(chǎn)工作的需要，在本地區(qū)主要媒體上公布未達(dá)到能源消耗控制指標(biāo)、重點(diǎn)污染物排放控制指標(biāo)的企業(yè)的名單，為公眾監(jiān)督企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)。”這一公布行為，與《大氣污染防治法》等法律規(guī)定的向社會(huì)公布重點(diǎn)排污單位名錄類似。重點(diǎn)排污單位名錄不同于未達(dá)到重點(diǎn)污染物排放控制指標(biāo)的企業(yè)名單，前者是基于污染物排放情況確定的需要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管的排污單位，不具有違法性的評(píng)價(jià)；后者則因?yàn)槌偭颗盼坌袨閷儆谶`法行為，該企業(yè)名單帶有違法性的評(píng)價(jià)。
但即便如此，就公布行為而言，它是對(duì)一個(gè)或多個(gè)企業(yè)已經(jīng)存在的重點(diǎn)污染物排放控制情況進(jìn)行匯總確認(rèn)后，再向社會(huì)公開的行為，譴責(zé)、告誡的含義并不明顯，沒有給行為人施加新的不利負(fù)擔(dān)，不屬于行政處罰。
再如，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第四十一條規(guī)定：“排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物不符合國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)，或者未經(jīng)無害化處理直接向環(huán)境排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期治理，可以處5萬元以下的罰款。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門作出限期治理決定后，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府農(nóng)牧等有關(guān)部門對(duì)整改措施的落實(shí)情況及時(shí)進(jìn)行核查，并向社會(huì)公布核查結(jié)果。（注：該條例現(xiàn)行有效，但該條規(guī)定涉及限期治理制度。2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改后，限期治理制度已經(jīng)取消。）”此處的“向社會(huì)公布核查結(jié)果”，是指生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同有關(guān)部門公布整改措施落實(shí)情況的核查結(jié)果。這一公布行為，屬于事實(shí)行為，不具有懲戒性。行為人可能已經(jīng)落實(shí)整改措施，也可能沒有落實(shí)。行政機(jī)關(guān)只是將落實(shí)與否的情況進(jìn)行公布，沒有給行為人施加新的不利負(fù)擔(dān)，不屬于行政處罰。
2.責(zé)令公開/責(zé)令公布
《環(huán)境保護(hù)法》第六十二條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第二款均規(guī)定了“責(zé)令公開”。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第三十六條也規(guī)定：“違反本法第十七條第二款規(guī)定，未按照規(guī)定公布能源消耗或者重點(diǎn)污染物產(chǎn)生、排放情況的，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護(hù)部門按照職責(zé)分工責(zé)令公布，可以處十萬元以下的罰款。”
上述“責(zé)令公開”或“責(zé)令公布”，是行政機(jī)關(guān)要求違法行為人公開相關(guān)信息，“公告”或“公布”則是行政機(jī)關(guān)自行主動(dòng)向社會(huì)公開，兩者的實(shí)施主體和內(nèi)容均不同。責(zé)令公開或責(zé)令公布在很多情況下，是責(zé)令改正的形式之一。對(duì)行為人而言，由于公開相關(guān)信息是其本應(yīng)履行的法定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)責(zé)令其公開，并沒有對(duì)行為人施加新的不利負(fù)擔(dān)，不具有懲戒性，不屬于行政處罰。最高人民法院于2020年12月印發(fā)的《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》，也將責(zé)令公開作為行政處理的一種，而非行政處罰。
3.信用信息公布
《行政處罰法》未對(duì)信用管理作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，社會(huì)信用法等法律尚在制定過程中，相關(guān)行為的法律性質(zhì)如何界定，尚無明確的法律依據(jù)。目前已有多部生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定了信用管理制度。
表2列出了比較重要的部分法律法規(guī)的規(guī)定。從表2可以看出，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)對(duì)信用管理的規(guī)定，尚未形成一個(gè)完整的規(guī)范體系。不同的法律法規(guī)，各有不同的表述，相互之間并不完全一致。核心內(nèi)容主要涉及三個(gè)方面：一是將行為人的違法信息，記入信用記錄或誠(chéng)信檔案；二是將有關(guān)信息通過特定網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或信用系統(tǒng)向社會(huì)公布；三是對(duì)違法行為人實(shí)施限制從業(yè)等信用懲戒。與通報(bào)批評(píng)相關(guān)的，主要是相關(guān)信用信息的公布行為。
筆者以為，不宜將上述信用管理中的信息公布行為認(rèn)定為行政處罰。
其一，就公布的內(nèi)容而言，主要是行為人的信用記錄或誠(chéng)信檔案。這一公布內(nèi)容，實(shí)際上是已經(jīng)確定形成的信用管理信息！董h(huán)境保護(hù)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的表述則是“公布違法者名單”。即使公布的內(nèi)容涉及了行為人的違法事實(shí)，也只是在公布信用記錄或誠(chéng)信檔案的過程中連帶產(chǎn)生的。另，信用管理領(lǐng)域的公布信息行為，應(yīng)當(dāng)與信用記錄或誠(chéng)信檔案相關(guān)聯(lián)。單純的信息公布行為不具有獨(dú)立性，即行為人的違法行為需記入信用記錄或誠(chéng)信檔案后，方可向社會(huì)公布，而不能拋開信用記錄或誠(chéng)信檔案，單獨(dú)向社會(huì)公布一個(gè)違法行為。這不是信用管理領(lǐng)域的公布行為。
其二，就行為性質(zhì)而言，公布行為人的相關(guān)信息，實(shí)際上是信用管理的必然要求。信用管理的本質(zhì)，一方面是對(duì)行為人及其行為作出信用方面的評(píng)價(jià)，并由此進(jìn)行相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面的制約；另一方面，就是要賦予相關(guān)信用信息公開性，并由此產(chǎn)生對(duì)相關(guān)行為人的社會(huì)約束效應(yīng)。不具有公開性的信用信息（涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的除外），不符合信用管理的基本要求。尤其是當(dāng)前的信用管理，主要實(shí)行的是多部門聯(lián)合懲戒模式，公開相關(guān)信用信息更具有特殊而重要的意義。從某種意義上講，沒有公布行為，就談不上信用管理。當(dāng)然，具體哪些信息需要公布，哪些符合條件的信息可以不公布，需要立法進(jìn)一步明確。
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據(jù)？烧J(rèn)定失信行為的依據(jù)包括：生效的司法裁判文書和仲裁文書、行政處罰和行政裁決等行政行為決定文書，以及法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件規(guī)定可作為失信行為認(rèn)定依據(jù)的其他文書。據(jù)此，信用管理實(shí)際上涉及多個(gè)環(huán)節(jié)：一是基于行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)作出具有法律效力的文書，將行為人的行為認(rèn)定為失信行為；二是將失信行為相關(guān)信息記入信用記錄，列入失信主體名單；三是向社會(huì)公布失信主體的信用信息或誠(chéng)信檔案；四是對(duì)失信行為進(jìn)行信用懲戒。上述四個(gè)環(huán)節(jié)中，列入失信主體名單和信用懲戒中的部分措施，多數(shù)觀點(diǎn)傾向于認(rèn)定為行政處罰，如果再將公布相關(guān)信用信息的行為也視為獨(dú)立的行政處罰，處罰的環(huán)節(jié)和行為過多，將在信用管理實(shí)務(wù)中帶來較大困擾。
其三，就法律后果而言，公布信用信息的行為本身并沒有對(duì)行為人施加新的不利負(fù)擔(dān)。影響行為人權(quán)利義務(wù)的，并不是公布行為，而是列入失信主體名單、計(jì)分管理，以及后續(xù)的信用懲戒等。即使行政機(jī)關(guān)不公布行為人的相關(guān)信息，行為人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也將因?yàn)橛?jì)分管理、信用懲戒等受到影響。公布行為，雖然可能對(duì)行為人的負(fù)面社會(huì)評(píng)價(jià)帶來影響，但就其法律后果而言，該影響并不是公布行為造成的。
4 設(shè)定和實(shí)施通報(bào)批評(píng)有幾個(gè)具體問題
部門規(guī)章是否有權(quán)設(shè)定通報(bào)批評(píng)？
《行政處罰法》第十三條第二款規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。”據(jù)此，對(duì)某些違反行政管理秩序的行為，如果尚未制定法律、行政法規(guī)的，生態(tài)環(huán)境部在制定部門規(guī)章時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際管理需要，設(shè)定通報(bào)批評(píng)的行政處罰。
通報(bào)批評(píng)能適用簡(jiǎn)易程序嗎？
按照《行政處罰法》第五十一條，簡(jiǎn)易程序只適用于較低數(shù)額的罰款和警告，不包括通報(bào)批評(píng)。因此，生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施通報(bào)批評(píng)，應(yīng)當(dāng)按照普通程序執(zhí)行。《行政處罰法》對(duì)行政處罰的普通程序有明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門切不可認(rèn)為通報(bào)批評(píng)的處罰較輕，忽視行政處罰程序的合法性、完整性。比如，通報(bào)批評(píng)的處罰，必須告知當(dāng)事人擬作出的處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知和保障當(dāng)事人陳述、申辯等合法權(quán)利；再如，符合立案條件的，生態(tài)環(huán)境部門務(wù)必要履行立案程序。
通報(bào)批評(píng)需要聽證嗎？
《行政處罰法》第六十三條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)聽證的情形，不包括通報(bào)批評(píng)？傮w而言，通報(bào)批評(píng)在行政處罰的體系中，是相對(duì)較輕的，而聽證的核心要義，是給予部分?jǐn)M實(shí)施較重處罰的行為人進(jìn)一步陳述和質(zhì)證的機(jī)會(huì)，以充分保障其合法權(quán)利。因此，擬作出通報(bào)批評(píng)的處罰決定的，原則上不需要聽證。
通報(bào)批評(píng)是否需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論？
《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”一般的理解，適用通報(bào)批評(píng)處罰的，不屬于重大違法行為，但是否構(gòu)成“情節(jié)復(fù)雜”，需要根據(jù)個(gè)案的情形具體分析。如果某一違法行為涉及的違法主體、法律關(guān)系等較多，案件事實(shí)比較復(fù)雜的，即使擬作出通報(bào)批評(píng)的行政處罰，也可能屬于“情節(jié)復(fù)雜”的情況，需要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。
通報(bào)批評(píng)是否需要法制審核？
《行政處罰法》第五十八條規(guī)定了行政處罰需要進(jìn)行法制審核的四種情形。擬作出通報(bào)批評(píng)的處罰決定的，是否需要法制審核，不宜一概而論，應(yīng)具體情況具體分析。某一案件是否需要進(jìn)行法制審核，不是簡(jiǎn)單地以擬作出的處罰決定的輕重來判斷的。如果案件有符合《行政處罰法》第五十八條規(guī)定的相關(guān)情形的，比如案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的，即使擬作出通報(bào)批評(píng)的處罰決定，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核。
通報(bào)批評(píng)的處罰公開嗎？
《行政處罰法》第四十八條規(guī)定具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。如何判斷“具有一定社會(huì)影響”，實(shí)踐中還有不同看法。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，按照《環(huán)境保護(hù)法》第五十四條第二款“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開……環(huán)境行政許可、行政處罰……等信息”的規(guī)定，所有的生態(tài)環(huán)境行政處罰，都應(yīng)當(dāng)依法公開。
筆者以為，是否所有的生態(tài)環(huán)境行政處罰都應(yīng)當(dāng)公開，可以再討論，但處罰的輕重，肯定不是判斷處罰決定是否具有一定社會(huì)影響的唯一標(biāo)準(zhǔn)。如果從聲譽(yù)罰的基本屬性出發(fā)，通報(bào)批評(píng)的處罰，已經(jīng)包含了“通報(bào)”的要求，不向社會(huì)公開的“通報(bào)批評(píng)”，已經(jīng)失去了通報(bào)批評(píng)的意義，也無法實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人違法行為進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)的目的。因此，通報(bào)批評(píng)的處罰決定宜公開為妥。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司
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