“雙碳”背景下環(huán)境行政監(jiān)管的趨勢探析
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近平主席在2020年第75屆聯(lián)合國大會上代表中國鄭重承諾“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”[1]，彰顯我國始終堅持人類命運共同體理念，遏制全球氣候變暖的大國擔當。“雙碳”（“碳達峰”與“碳中和”的簡稱）目標的提出，開啟了我國應對氣候變化的新征程。
“雙碳”目標的關(guān)鍵在于減少人類生產(chǎn)生活中溫室氣體的排放。溫室氣體是指大氣中吸收和重新釋放紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）[2]，其中，二氧化碳是最為主要的溫室氣體。[3]因此，利用碳市場等各種手段減少二氧化碳排放尤為重要。[4]為積極推進碳市場建設(shè)，一系列制度規(guī)范不斷推出，初步夯實了配套“雙碳”目標的法律基礎(chǔ)。
制度的落實離不開執(zhí)法，環(huán)境行政執(zhí)法如何保障制度的有效落實？本文試圖通過梳理“雙碳”背景下環(huán)境執(zhí)法的過往、現(xiàn)在，以期對未來碳市場建設(shè)規(guī)范執(zhí)法提供參考。
一、“雙碳”涉及溫室氣體環(huán)境監(jiān)管的規(guī)則梳理
我國始終高度重視環(huán)境領(lǐng)域立法，圍繞大氣污染防治、減碳、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測等制定了一系列法律法規(guī)。同時，碳市場試點建設(shè)過程中形成的一系列管理規(guī)范，為全國碳市場的監(jiān)管制度提供了補充。
（一）大氣污染防治法律法規(guī)
《大氣污染防治法》第二條明確規(guī)定“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。”《湖北省大氣污染防治條例》《武漢市機動車排氣污染防治條例》等地方性法規(guī)也明確了“清潔生產(chǎn)工藝”減排溫室氣體的重要制度。設(shè)備燃燒化石燃料，會同時產(chǎn)生并外排二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等溫室氣體與二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、顆粒物等大氣污染物，二者具有同根、同源、同時的關(guān)聯(lián)性。因此，確保大氣污染因子達標、有序排放，意味著間接減少了溫室氣體外排，環(huán)境監(jiān)管部門對大氣污染防治的執(zhí)法，在控制能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)大氣污染物的同時，也可以實現(xiàn)減少溫室氣體排放的協(xié)同效應。
需注意的是，《大氣污染防治法》未明確界定“溫室氣體”的法律屬性，且并未以調(diào)控溫室氣體為唯一目標。協(xié)同控制大氣污染物和溫室氣體的規(guī)定，從法律層面將二者作了并列安排，割裂了二者的天然聯(lián)系。[5]《大氣污染物綜合排放標準》（GB16297－1996）、《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB 3095-2012）等國家標準亦未規(guī)定二氧化碳的排放標準。由于《應對氣候變化法》立法工作尚未正式列入國家的立法計劃，規(guī)制溫室氣體的上位法尚存空白。鑒于此，涉及機動車二氧化碳超標排放等行為是否可罰的執(zhí)法活動引發(fā)是否有法可依的質(zhì)疑。
（二）其他環(huán)境法律法規(guī)
《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《關(guān)于開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》對建設(shè)項目及重要規(guī)劃進行環(huán)評，基于預防原則，將碳排放影響評價作為環(huán)評重點，從源頭實現(xiàn)減污降碳；《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等通過制定法律措施和責任條款，為抑制溫室氣體排放提供執(zhí)法依據(jù)！董h(huán)境監(jiān)測管理辦法》《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》等對溫室氣體等環(huán)境監(jiān)測因子提出規(guī)范要求，為執(zhí)法部門依法懲治篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的違法行為提供了依據(jù)。
（三）有關(guān)碳市場的規(guī)范性文件
我國2021年先后施行了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》等制度。基本上形成了以《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》為統(tǒng)領(lǐng)，以碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等管理制度為支撐，以溫室氣體排放核算、核查等技術(shù)規(guī)范為操作指引的碳市場制度體系。此外，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）歷經(jīng)征求意見稿、草案修改稿，將成為未來規(guī)制碳市場的重要法律規(guī)范。
二、“雙碳”背景下環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管重點
（一）確保數(shù)據(jù)真實準確
真實的排放數(shù)據(jù)是誠信交易的前提，也是各環(huán)節(jié)準確運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。排放單位具有如實報告的義務，必須依法公開交易及相關(guān)活動信息。排放單位負有保證報告真實性、完整性、準確性，以及妥善保管報告所涉原始數(shù)據(jù)、記錄臺賬的義務。第三方核查機構(gòu)應對核查報告的真實性、完整性、準確性負責。若存在弄虛作假，監(jiān)管部門將解除委托關(guān)系，并處以信用懲戒。執(zhí)法部門應當定期對第三方核查結(jié)果進行復核、抽查，若發(fā)現(xiàn)核查質(zhì)量低劣，數(shù)據(jù)差異巨大的報告，應當退回；情節(jié)嚴重的還應禁止其從事排放核查技術(shù)服務。
2021年7月14日全國碳市場上線交易政策吹風會上，媒體9個提問中有2個涉及數(shù)據(jù)質(zhì)量。[6]在環(huán)境檢測中，數(shù)據(jù)弄虛作假時有發(fā)生，即便是新興的碳市場也無例外。2020年，某公司篡改2019年排放報告所附檢測報告“報告編號、樣品標識號、送檢日期”，刪除防偽二維碼，虛報給某省生態(tài)環(huán)境廳委托的第三方核查機構(gòu)。經(jīng)執(zhí)法人員調(diào)查，向違法企業(yè)下達了責令改正決定書，責令其限期改正違法行為。此后，該企業(yè)積極配合第三方機構(gòu)進行二次核查，按時完成整改。[7]
（二）確保按期報送報告及公開信息
提交溫室氣體排放報告是排放主體的法定義務。排放單位每年應根據(jù)排放核算與報告技術(shù)規(guī)范，編制其上一年度的溫室氣體排放報告，并載明排放量。完成清繳后，還應及時公開上一年度排放情況。實務中有部分企業(yè)對政策了解不夠深入，往往忽略了年度報告的提交；或者基于保護商業(yè)秘密的考慮，拒絕披露排放信息。執(zhí)法部門應加強對排放單位的監(jiān)管，督促排放單位及時提交排放報告、披露信息。若其逾期履行，執(zhí)法重點往往是先責令改正，督促警示企業(yè)積極主動履行環(huán)保責任。[8]
（三）確保足額清繳碳配額
排放單位應根據(jù)溫室氣體實際排放量，向分配配額的主管部門及時清繳上一年度配額。若不能足額清繳，應購買碳市場的配額。拒絕或者未足額清繳，將受到執(zhí)法機構(gòu)追責。
2014年，某碳市場上線初期，部分單位未在規(guī)定時間完成上一年度配額清繳，執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查并下發(fā)《節(jié)能監(jiān)察通知書》。[9]由于超出配額且未在碳市場購買，排放單位面臨大額罰款。每年碳配額清繳截止后，大批超配額排放的單位可能面臨集中式的處罰。全國碳市場正式上線給監(jiān)管部門和企業(yè)都帶來了挑戰(zhàn)，在政策制定、機制建設(shè)和信息溝通上都還不夠成熟，執(zhí)法部門既要準確打擊違法行為，也應當思考如何及時督促碳排放大戶完成清繳義務。
三、“雙碳”背景下環(huán)境執(zhí)法的趨勢研判
（一）執(zhí)法程序規(guī)范化
碳市場制度體系創(chuàng)設(shè)了許多新制度，但執(zhí)法程序尚未細化，造成了執(zhí)法程序銜接空白。以相對人救濟程序為例，“異議處理”規(guī)則規(guī)定排放單位對核查結(jié)果有異議，可以自核查結(jié)果之日起七個工作日內(nèi)，向組織核查的省級生態(tài)環(huán)境主管部門申請復核。若對復核結(jié)果不滿意，是否可以申請行政復議尚不明確。進一步延展，針對涉及碳市場的其他監(jiān)管行為提起行政復議，是否因涉及侵犯行政相對人自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)而適用復議前置，也需要進一步考量。
（二）執(zhí)法方式多元化
目前偏重通過罰款打擊碳市場違法行為，以未按時足額清繳為例，應責令其限期改正，并罰款；逾期未改正，對于欠繳部分，等量核減下一年度配額。《中華人民共和國行政處罰法》修訂后，新增通報批評、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)等種類。若排放單位超量排放且無力購買配額，除了罰款，是否可以因其環(huán)保指標不達標而采取限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令關(guān)閉等措施，是否可以向法院申請強制執(zhí)行。隨著實踐案例增加，后續(xù)執(zhí)法活動中，信用懲戒、負面評價、限制資格等更多的處罰種類、執(zhí)法措施也會逐步適用。
綜上，二氧化碳等溫室氣體與大氣污染物具有同根、同源、同時的密切關(guān)聯(lián)性，因此“雙碳”背景下的環(huán)境執(zhí)法，需要立足“一盤棋”協(xié)同監(jiān)管理念，執(zhí)行《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，發(fā)揮間接減少溫室氣體排放的作用。但溫室氣體的法律屬性未明確以及法律未修改前，執(zhí)法隊伍應當遵循既有規(guī)范，做到有法必依、嚴格執(zhí)法，不宜將二氧化碳等溫室氣體認定為大氣污染物而強行適用相關(guān)規(guī)定。
我國已初步構(gòu)建碳市場制度體系，有關(guān)溫室氣體的違法行為多發(fā)生于監(jiān)測、核查、清繳等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)必將是環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管重點。隨著法律體系的逐步完善，更加“接地氣”的制度將推動環(huán)境執(zhí)法更上一個新臺階，依法保障“雙碳”戰(zhàn)略的早日實現(xiàn)。
[注]
[1]新華社：習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話[EB/OL]， https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678546728556033497&wfr=spider&for=pc，2020-09-22/2021-08-11。
[2]《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行）第四十二條。
[3]曲建翹,吳義梅.二氧化碳:溫室效應中不容忽視的氣體[J].知識就是力量,2020(06):78-79.
[4] 2011年在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市啟動了碳排放權(quán)交易地方試點工作。2013年起，地方試點碳市場陸續(xù)開始上線交易。2017年末，《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案》實施，籌備全國統(tǒng)一碳市場提上日程。2021年7月16日，發(fā)電行業(yè)全國碳市場上線交易。
[5]周小光，張建偉.關(guān)于大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的法律思考[J].社會科學論壇，2017（05）：220-228.
[6]生態(tài)環(huán)境部：國新辦舉行啟動全國碳排放權(quán)交易市場上線交易國務院政策例行吹風會[EB/OL]，.cn/ywdt/xwfb/202107/t20210714_846936.shtml，2021-07-14/2021-08-11。
[7]中國環(huán)境報：碳排放報告作假，企業(yè)存在認識誤區(qū)[EB/OL]，，/html/ecology/stcy/223460.html，2021-07-07/2021-08-11。
[8]中國環(huán)境報：北京處罰首例碳排放違法案件[EB/OL] 2019年7月，執(zhí)法人員對某單位開展檢查，發(fā)現(xiàn)未按期報送碳排放核查報告，并在接受《責令改正違法行為決定書》后仍未改正，最終被執(zhí)法人員處以罰款。http://epaper.cenews.com.cn/html/2019-11/18/content_89389.htm，2019-11-18/2021-8-11。
[9]北京市生態(tài)環(huán)境局：北京碳排放大戶將接罰單[EB/OL]，，http://sthjj.beijing.gov.cn/bjhrb/index/xxgk69/sthjlyzwg/wrygl/803207/index.html，2014-07-03/2021-08-11。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
