專訪李高：實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，既不應(yīng)攀高峰也不應(yīng)一刀切
如果為達(dá)峰而達(dá)峰，碳達(dá)峰變成“攀高峰”
碳中和的困難會(huì)很大，代價(jià)就會(huì)很高
專訪李高：實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)既不應(yīng)攀高峰也不應(yīng)一刀切
2020年9月22日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)大一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。
今年1月，作為應(yīng)對氣候變化主管部門，生態(tài)環(huán)境部明確，抓緊制定2030年前二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，鼓勵(lì)能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域制定達(dá)峰專項(xiàng)方案，推動(dòng)鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等重點(diǎn)行業(yè)提出明確的達(dá)峰目標(biāo)并制定達(dá)峰行動(dòng)方案。
《中國新聞周刊》近期專訪了生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司司長李高。他指出，距離2030年前碳達(dá)峰已不足十年，同時(shí)還要統(tǒng)籌考慮2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)和2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的要求，完成任務(wù)時(shí)間緊、任務(wù)重、挑戰(zhàn)大。雙碳目標(biāo)的提出，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與方向，將在未來的幾十年深刻影響我國的經(jīng)濟(jì)、能源、產(chǎn)業(yè)、科技、投資、金融等方面的發(fā)展。
不希望看到一刀切
中國新聞周刊：在碳達(dá)峰的目標(biāo)時(shí)間上，我國此前的表述一直是“2030年左右”。但在去年9月，習(xí)近平主席明確限定了截止日期為2030年，原因是什么？
李高：這是一個(gè)富有雄心、也更有難度的目標(biāo)。我想，有兩方面的原因。
一方面，體現(xiàn)了我國應(yīng)對全球氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)力和大國擔(dān)當(dāng)。中國作為最大的發(fā)展中國家，在氣候變化領(lǐng)域、在事關(guān)全人類未來的重大挑戰(zhàn)面前，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度，爭取作出最大的貢獻(xiàn)。習(xí)近平主席的重大宣示，為我國應(yīng)對氣候變化、綠色低碳發(fā)展明確了目標(biāo)、指明了方向，為國際社會(huì)全面有效落實(shí)《巴黎協(xié)定》、強(qiáng)化全球氣候行動(dòng)注入了強(qiáng)大的政治推動(dòng)力，提振了信心與希望，具有深遠(yuǎn)的國際國內(nèi)影響。
另一方面，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要素成本上升，傳統(tǒng)發(fā)展動(dòng)力減弱，需要培育增長新動(dòng)力、新模式和新優(yōu)勢。碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的倒逼機(jī)制和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的治本之策，可以更好地發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢、改革紅利、政策動(dòng)力、技術(shù)潛力。
中國新聞周刊：有專家在討論實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)認(rèn)為，可以先緩后陡，在“十四五”期間在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下適度放松。你怎么看？雙碳目標(biāo)和“十四五”以及未來一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間，應(yīng)如何平衡？
李高：首先要明確，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是對立的關(guān)系。雙碳目標(biāo)的提出，是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。
作為最大的發(fā)展中國家，我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，仍面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、消除貧困、治理污染等一系列艱巨任務(wù)。這就要求我們在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的過程中，要實(shí)事求是地立足我國國情、發(fā)展階段和實(shí)際能力，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，妥善設(shè)定階段目標(biāo)，科學(xué)進(jìn)行工作部署，一個(gè)五年計(jì)劃接著一個(gè)五年計(jì)劃扎實(shí)推進(jìn)。
在考慮雙碳目標(biāo)時(shí)，要一體考量碳達(dá)峰與碳中和，如果為達(dá)峰而達(dá)峰，碳達(dá)峰變成“攀高峰”，碳中和的困難會(huì)很大，代價(jià)就會(huì)很高。因此，“十四五”作為碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，決不能再走老路，必須要抑制地方盲目上馬高耗能、高排放項(xiàng)目的沖動(dòng)，切實(shí)把新發(fā)展理念落到實(shí)處。
當(dāng)然，一刀切也是我們不希望看到的局面，比如為完成指標(biāo)拉閘限電。我們并不是要在短期內(nèi)把傳統(tǒng)化石能源全部替代掉，我們更希望看到的局面是，既平穩(wěn)有序，又積極作為。
嚴(yán)控煤電，防止“碳達(dá)峰”變成“攀高峰”
中國新聞周刊：目前，二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案的制定進(jìn)展如何？在當(dāng)下的探討中，什么領(lǐng)域、什么行業(yè)的碳達(dá)峰、碳中和探討得最多？爭論的焦點(diǎn)是什么？
李高：生態(tài)環(huán)境部高度重視碳達(dá)峰、碳中和工作，開展了大量研究工作，多次組織專題座談研討，深入分析地方和重點(diǎn)行業(yè)碳排放總量現(xiàn)狀和趨勢、峰值目標(biāo)制定、達(dá)峰判定依據(jù)、達(dá)峰基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等。截至目前，我們已經(jīng)對電力、鋼鐵、水泥、電解鋁、石化、化工、煤化工、建筑、交通等重點(diǎn)排放行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行了專題研究，并形成研究報(bào)告成果，覆蓋我國碳排放總量的80％左右。同時(shí)，我們也啟動(dòng)了碳中和戰(zhàn)略研究相關(guān)工作，組織相關(guān)研究機(jī)構(gòu)對碳中和時(shí)間表、路線圖、重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)、重大政策、重大制度開展戰(zhàn)略研究。
目前來說，各方探討最多的還是電力、鋼鐵、水泥這幾個(gè)重點(diǎn)排放行業(yè)。要想實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰首先面臨的就是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須要把化石能源，特別是煤炭的比例降下去，并進(jìn)一步提升可再生能源的比例。而我國發(fā)電仍然以煤電為主，它所面臨的降碳問題就比較大。同時(shí)，我國仍處在工業(yè)化階段，第二產(chǎn)業(yè)占比很高，在這種情況下，電力是很突出的問題。
鋼鐵、水泥也類似，一方面直接耗煤，另一方面耗電，如果電源結(jié)構(gòu)不調(diào)整，耗電就是消耗以煤電為主的電力供應(yīng)，實(shí)際仍然是耗煤。所以電力、鋼鐵、水泥是大家關(guān)注、探討的比較多的。
以電力為例。我國從資源稟賦來說，富煤、貧油、少氣，因此電力基礎(chǔ)是煤電。當(dāng)前，我國煤電發(fā)展本身比較先進(jìn)，而且大多數(shù)裝機(jī)是新建的，因此探討中有一種聲音指出，太激進(jìn)的政策會(huì)造成比較大的浪費(fèi)。
總體而言，雖然大方向必然是可再生能源替代煤炭資源，但最合適的路徑、具體的技術(shù)方案只能在實(shí)踐中摸索，用政策來推動(dòng)，由市場來檢驗(yàn)。
中國新聞周刊：你在不久前公開表示，防止碳達(dá)峰變成“攀高峰”。但從煤電領(lǐng)域來說，有專家統(tǒng)計(jì)后認(rèn)為，“中國煤電仍處于規(guī)模擴(kuò)張階段”。你對此怎么看？接下來各地處在開發(fā)階段的煤電項(xiàng)目應(yīng)怎么辦？
李高：中國將嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，決心是堅(jiān)定的。煤電的定位將進(jìn)一步改變，從主力電源向保障性電源和提供電網(wǎng)靈活性的方向轉(zhuǎn)變。目前電網(wǎng)的可靠性、儲(chǔ)能技術(shù)尚未實(shí)現(xiàn)革命性突破，在大力發(fā)展可再生能源的同時(shí)，仍需要一定規(guī)模的煤電保障電網(wǎng)安全和基本民生。但新建煤電項(xiàng)目，不再是傳統(tǒng)意義上滿負(fù)荷運(yùn)行的煤電廠，將實(shí)行更加嚴(yán)格的節(jié)能和排放標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生的二氧化碳相比傳統(tǒng)煤電大為減少。
長期以來，在我國自身能源稟賦下，我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，短時(shí)間內(nèi)難以根本轉(zhuǎn)變。我們要認(rèn)識(shí)到，煤炭帶來的大氣污染和碳排放問題無法得到根本解決，既不符合全球綠色低碳轉(zhuǎn)型大勢，也不符合我國可持續(xù)發(fā)展要求。我們也要認(rèn)識(shí)到，我國可再生能源資源豐厚，而且是本國可以掌控的、不受國際地緣政治變化影響的能源，大力發(fā)展可再生能源，既能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，也有利于降低對外來能源的依賴。同時(shí)，也需要強(qiáng)化能源安全風(fēng)險(xiǎn)管控，提高能源系統(tǒng)靈活性和供應(yīng)彈性，確保國家能源安全。
各地要有效控制高耗能、高排放項(xiàng)目
中國新聞周刊：我國各省資源稟賦不同，你認(rèn)為應(yīng)該如何界定各省份碳減排責(zé)任？哪些地區(qū)可以率先達(dá)峰？
李高：影響各省碳排放的因素眾多，除資源稟賦以外，還包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局等，各省的排放情況也有較大差異，少的不足1億噸，多的超過10億噸，各地區(qū)達(dá)峰既有時(shí)間維度問題，也有規(guī)模維度問題，還有轉(zhuǎn)型質(zhì)量問題。因此，各地落實(shí)國家碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，要處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，以全國一盤棋的思路統(tǒng)籌謀劃，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，壓實(shí)地方、行業(yè)和社會(huì)等各方責(zé)任，從明確碳責(zé)任、控制碳項(xiàng)目、提高碳價(jià)格等方面共同努力。
這是“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的過程。首先，地方政府應(yīng)積極主動(dòng)想辦法，制定符合本地實(shí)際的達(dá)峰路徑。其次，政策設(shè)計(jì)者應(yīng)耐心細(xì)致、科學(xué)精細(xì)，嚴(yán)防簡單粗暴一刀切，綜合考慮各地區(qū)人均GDP、人均碳排放、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等因素，分析研判各地區(qū)控制溫室氣體排放的責(zé)任、潛力和能力，根據(jù)各地實(shí)際分類施策。
中國新聞周刊：為了引導(dǎo)地方盡快制定碳達(dá)峰時(shí)間表和路線圖，當(dāng)前有哪些重點(diǎn)行動(dòng)？
李高：下一步，我們將深入實(shí)施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，推動(dòng)地方和行業(yè)認(rèn)真落實(shí)控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任。
一是研究制定二氧化碳排放總量控制制度。通過達(dá)峰行動(dòng)方案編制明確各地區(qū)2021~2035年二氧化碳排放總量控制目標(biāo)并每年動(dòng)態(tài)更新，實(shí)施國家對地方二氧化碳排放總量的預(yù)算管理。將全國碳市場建設(shè)與總量控制制度有機(jī)融合，在發(fā)電行業(yè)碳市場平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大全國碳市場覆蓋行業(yè)范圍，有序納入水泥、有色、鋼鐵、石化和化工等高排放行業(yè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)層面和行業(yè)層面的總量管理。
二是壓實(shí)地方行業(yè)責(zé)任，有效傳導(dǎo)目標(biāo)壓力。明確各地方和重點(diǎn)行業(yè)的達(dá)峰目標(biāo)、行動(dòng)方案和配套措施，支持有條件的地方和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)率先達(dá)峰。支持有條件的地區(qū)綜合運(yùn)用二氧化碳排放總量控制制度、碳排放權(quán)交易市場、國家自主貢獻(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目庫等政策工具，引領(lǐng)和倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，在全國率先實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰和達(dá)峰后二氧化碳排放穩(wěn)中有降。
三是有效控制高耗能、高排放項(xiàng)目。要求各。▍^(qū)、市）研究識(shí)別2021~2035年投產(chǎn)的高能耗、高排放重大項(xiàng)目（綜合能耗1萬噸標(biāo)煤以上）并列出清單，綜合分析重大項(xiàng)目對本地區(qū)碳排放影響。要對已經(jīng)批復(fù)尚未投產(chǎn)的高能耗、高排放煤電、煤化工、石化等項(xiàng)目重新審核，尚未批復(fù)的高耗能、高排放項(xiàng)目通過能評、環(huán)評等制度等加以控制。
四是完善考核評估機(jī)制，持續(xù)推動(dòng)落地落實(shí)。強(qiáng)化年度監(jiān)督考核，推動(dòng)將達(dá)峰行動(dòng)有關(guān)工作進(jìn)展納入中央環(huán)保督察，在“十四五”末，對各地方和重點(diǎn)行業(yè)達(dá)峰行動(dòng)的進(jìn)展情況開展階段性考核評估，及時(shí)調(diào)整強(qiáng)化政策措施，確保實(shí)現(xiàn)達(dá)峰目標(biāo)。
將達(dá)峰行動(dòng)工作進(jìn)展納入中央環(huán)保督察
中國新聞周刊：全國性碳排放權(quán)交易市場即將啟動(dòng)運(yùn)營，為什么以發(fā)電行業(yè)作為突破口？接下來將如何擴(kuò)大參與碳市場的行業(yè)范圍和交易主體范圍？
李高：選擇以發(fā)電行業(yè)為突破口，主要考慮因素包括四個(gè)方面，一是發(fā)電行業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好、產(chǎn)品單一，排放數(shù)據(jù)計(jì)量設(shè)施完備，數(shù)據(jù)管理規(guī)范且易于核實(shí)，配額分配簡便易行；二是行業(yè)排放量較大，去年年底，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，公布包括兩千多家發(fā)電企業(yè)和自備電廠在內(nèi)的重點(diǎn)排放單位名單，正式啟動(dòng)全國碳市場第一個(gè)履約周期，全國碳市場覆蓋排放量超過40億噸，將成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場；三是管理制度相對健全，行業(yè)以大型企業(yè)為主，易于管理；四是從國際經(jīng)驗(yàn)看，電力行業(yè)都是各國碳市場優(yōu)先選擇納入的行業(yè)。
除發(fā)電行業(yè)外，我們也針對其他行業(yè)開展了大量基礎(chǔ)工作。在排放數(shù)據(jù)報(bào)告方面，我們組織各地方主管部門完成了包括發(fā)電、建材、有色、鋼鐵、石化、化工、造紙、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)7000余家企業(yè)2013至2019年度的碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告與核查工作，為全國碳市場擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍奠定了基礎(chǔ)。
“十四五”是我國碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，碳市場將實(shí)現(xiàn)從試點(diǎn)交易先行到全國市場建立，從單一行業(yè)突破到多個(gè)行業(yè)納入，從啟動(dòng)上線交易到持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行。我們將在發(fā)電行業(yè)碳市場運(yùn)行良好的基礎(chǔ)上，逐步將市場覆蓋范圍擴(kuò)大到更多高排放行業(yè)，豐富交易品種和交易方式，實(shí)現(xiàn)全國碳市場的平穩(wěn)有效運(yùn)行和健康持續(xù)發(fā)展，有效發(fā)揮市場機(jī)制促進(jìn)地區(qū)和行業(yè)層面總量管理的作用，促進(jìn)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新、引導(dǎo)氣候投融資等方面的重要作用。
目前全國碳市場建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段，將盡快發(fā)布登記交易結(jié)算相關(guān)規(guī)則，完成注冊交易系統(tǒng)的進(jìn)一步建設(shè)，組織做好配額分配運(yùn)行測試，盡快啟動(dòng)上線交易。
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