高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理
黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域突出表現(xiàn)為，人民日益增長的安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品需要與供應(yīng)不充分之間的矛盾。黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，并出臺了一系列政策性措施加以推動。但從根源上來講，良好的生態(tài)環(huán)境、健康的生產(chǎn)環(huán)境是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保障，農(nóng)業(yè)面源污染治理則是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境健康的有效途徑。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對農(nóng)業(yè)面源污染治理進行了頂層設(shè)計。因此，在我國經(jīng)濟社會進入新發(fā)展階段，《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實施方案（試行）》（下面簡稱《實施方案》）的出臺恰逢其時，對高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，以及鄉(xiāng)村生態(tài)振興都具有重要意義。
《實施方案》有助于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村生態(tài)振興
農(nóng)業(yè)面源污染治理為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供了路徑及保障。新發(fā)展階段，生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展已成為時代的主題；日益增長的生態(tài)產(chǎn)品需求也成為消費市場的主旋律。要破解“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量，既是重要的領(lǐng)域與內(nèi)容，也是有效的抓手。同時，在構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，有利于提升農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，以破解綠色壁壘的約束，這也是未來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強國的一個重要方面。
農(nóng)村改革40多年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得輝煌成就的同時，也伴隨著水土資源的過度利用及生產(chǎn)環(huán)境的污染，特別是農(nóng)業(yè)面源污染逐漸成為生產(chǎn)環(huán)境質(zhì)量下降的重要原因。對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展而言，耕地土壤質(zhì)量及灌溉用水水質(zhì)的保護是核心，更是根基。高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理，不但可以實現(xiàn)源頭減量，減少面源污染物的流量，而且可以通過采取農(nóng)藝措施，減少面源污染的存量，由此改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)境系統(tǒng)健康，為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展奠定基礎(chǔ)。《實施方案》的實施將促進農(nóng)業(yè)面源污染治理進入快車道，并推動農(nóng)業(yè)面源污染治理的高質(zhì)量發(fā)展。
農(nóng)業(yè)面源污染治理為推動鄉(xiāng)村振興提供了路徑與保障。黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年中央一號文件指出，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，迫切需要補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項，以促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。鄉(xiāng)村生態(tài)振興作為鄉(xiāng)村振興的一個重要方面，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)提供堅實的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村生態(tài)振興涵蓋的內(nèi)容豐富，既包括了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，又保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境改善，還包括農(nóng)村人居環(huán)境整治。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境改善要解決的關(guān)鍵問題，就是農(nóng)業(yè)面源污染導(dǎo)致的耕地土壤及水環(huán)境質(zhì)量的保護與提升。從這個意義上講，要從源頭入手高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境系統(tǒng)健康，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村生態(tài)振興。
農(nóng)業(yè)面源污染治理中存在的問題
近些年來，國家采取了一系列措施、行動，推動農(nóng)業(yè)面源污染治理，但依然沒有從根本上解決面源污染問題，在一些區(qū)域甚至出現(xiàn)日益嚴重的局面。
一是農(nóng)業(yè)面源污染治理依然沒有達成全社會共識。國家從戰(zhàn)略高度對農(nóng)業(yè)面源污染治理進行頂層設(shè)計，并采取有效的行動方案；各級政府也逐漸把落實黨中央、國務(wù)院農(nóng)業(yè)面源污染治理部署作為重要工作之一，但基層政府對農(nóng)業(yè)面源污染防治的極端重要性、迫切性的認知，還有待于進一步提升，由此導(dǎo)致國家相關(guān)政策、行動可能難以取得預(yù)期成效。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，尤其是單個農(nóng)戶而言，對農(nóng)業(yè)面源污染缺乏基本的認識，自然難以轉(zhuǎn)變其生產(chǎn)行為。沒有全社會的共識，就不可能形成治理行為共同體。
二是農(nóng)業(yè)面源污染治理主體目標協(xié)調(diào)機制缺失。農(nóng)業(yè)面源污染治理需要政府及其職能部門、農(nóng)資生產(chǎn)者、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體共同參與，表現(xiàn)出明顯的主體多元性特征。國家致力于生態(tài)目標的實現(xiàn)，即改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；地方政府則關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展目標，盡可能提高農(nóng)業(yè)對地方經(jīng)濟的貢獻；職能部門則只關(guān)注上級各項行動的落實，并沒有將實效作為工作的重心。農(nóng)資生產(chǎn)者追求的是通過增加生產(chǎn)、銷售量，來實現(xiàn)自身的利潤，根本不關(guān)注產(chǎn)品有可能導(dǎo)致的污染；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體將提高農(nóng)業(yè)作物產(chǎn)量，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入作為唯一目標，其生產(chǎn)行為自然是選擇效果明顯的投入品，使用量及方式以產(chǎn)量最大化為原則，更不會關(guān)注污染后果。沒有不同主體目標的協(xié)調(diào)，就不可能形成治理目標共同體。
三是農(nóng)業(yè)面源污染治理的鏈條機制缺失。在農(nóng)業(yè)面源污染治理實踐中，一些地方也進行了積極的探索，但并沒有實現(xiàn)預(yù)期的成效，沒有形成有效的治理經(jīng)驗。關(guān)鍵是沒有建立連接各個節(jié)點或者環(huán)節(jié)的鏈條機制，特別農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用中，普遍存在著末端治理現(xiàn)象，不針對區(qū)域?qū)嶋H去探索實現(xiàn)資源化的途徑，尋找有效的“出口”，并建立有效的鏈條機制，激勵不同利益主體的積極性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，單一節(jié)點或者某個環(huán)節(jié)建立機制，有可能導(dǎo)致嚴重的點源污染。沒有鏈條機制的激勵，就不可能形成治理效益共同體。
農(nóng)業(yè)面源污染治理的對策建議
“十四五”規(guī)劃綱要指出，推動高質(zhì)量發(fā)展，必須立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局。這既為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提出了方向，也提出了更高的要求。在此背景下，農(nóng)業(yè)面源污染治理尤為迫切。為此，必須采取有效對策，高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理。
一是要強化黨對農(nóng)業(yè)面源污染防治的全面領(lǐng)導(dǎo)，并注重能力建設(shè)，為高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理提供組織保障。地方黨委政府一定要按照黨中央、國務(wù)院對農(nóng)業(yè)面源污染治理的戰(zhàn)略部署，作為一項重要的政治任務(wù)；同時，應(yīng)加強農(nóng)業(yè)面源污染治理相關(guān)業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，提升專業(yè)決策能力及專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)能力；鶎狱h組織要將高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理作為重要的工作，并注重自身的能力建設(shè)，確保農(nóng)業(yè)面源污染治理取得實效。
二是要強化綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)，提升全社會普遍重視農(nóng)業(yè)面源污染治理的氛圍。各級黨委政府首先應(yīng)對農(nóng)業(yè)面源污染治理的重要性、緊迫性、艱巨性有清醒的認識。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，特別是廣大農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)面源污染認知不足的問題，基層政府應(yīng)承擔(dān)起宣傳的重任，充分利用電視、廣播、傳單、宣傳欄等平臺，加強對農(nóng)業(yè)面源污染危害的宣傳，增強農(nóng)民群眾生態(tài)環(huán)境意識和參與意識，充分調(diào)動農(nóng)民群眾參與農(nóng)業(yè)面源污染治理工作的積極性和主動性。
三是要建立農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關(guān)機制。建立基層職能部門之間的協(xié)同工作機制，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品的生產(chǎn)、銷售、使用、廢棄物的資源化利用進行全鏈條管理；立足于農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，建立與完善農(nóng)藥包裝物、廢棄農(nóng)膜回收機制，重點是實現(xiàn)資源化利用，探索區(qū)域性廢棄物資源化利用的試點示范；實施農(nóng)資生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，促使企業(yè)承擔(dān)起相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任，在高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理中發(fā)揮作用。政府應(yīng)采取補貼方式，鼓勵企業(yè)在其產(chǎn)品銷售集中地區(qū)，建立廢棄物資源化回收利用站，對廢棄物進行處理利用；蛘吖膭钕嗤髽I(yè)組成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，共同建立廢棄物資源化回收利用中心，對廢棄物進行處理利用。同時，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的參與機制，引導(dǎo)他們積極參與農(nóng)業(yè)面源污染治理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色轉(zhuǎn)型，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。
四是要強化農(nóng)業(yè)面源污染治理行動實施效果的監(jiān)測與評價。充分利用GIS信息技術(shù)，對農(nóng)業(yè)面源污染實施監(jiān)測，及時公布監(jiān)測結(jié)果，為有效開展農(nóng)業(yè)面源污染“靶向治理”提供依據(jù)；圍繞著“一控兩減三基本”目標，國家出臺了一系列的政策措施，應(yīng)對這些政策、行動的效果進行評價，特別是應(yīng)對政府、企業(yè)、農(nóng)民等不同群體進行廣泛調(diào)研，分析他們對實施這些行動的態(tài)度及意愿。通過評價，從中甄別出存在的關(guān)鍵問題，提出完善政策的精準對策。
五是要加強制度體系建設(shè)，為高質(zhì)量推動農(nóng)業(yè)面源污染治理提供制度保障。依據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染治理的重點領(lǐng)域，整合零散分布在其他制度中的相關(guān)條款，制定系統(tǒng)、完整的制度，并注重強制性制度、引導(dǎo)性制度、協(xié)調(diào)性制度、激勵性制度之間的協(xié)調(diào)。此外，要盡快制定農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關(guān)標準，并建立有效的監(jiān)測、管理辦法。
作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
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