完善協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)嫩江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，完善水污染防治流域協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)流域、重點(diǎn)湖泊、城市水體和近岸海域綜合治理，推進(jìn)美麗河湖保護(hù)與建設(shè)。
嫩江流域地處我國東北松嫩平原的農(nóng)牧交錯(cuò)帶，是我國重要的能源基地、糧食主產(chǎn)區(qū)和濕地集中分布區(qū)，為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、糧食安全和生態(tài)安全做出了重大貢獻(xiàn)。嫩江是松花江的最大支流，干流主要流經(jīng)黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林三省（自治區(qū)）16個(gè)縣（區(qū)、市、自治旗），全長1370公里，流域面積29.7萬平方公里，占松花江流域面積的52%。其中，黑龍江境內(nèi)流域長1317公里，占嫩江干流全長的96%。
“十三五”期間，黑龍江省以改善流域水質(zhì)為核心扎實(shí)推進(jìn)工程減排，以減少入河排污為重點(diǎn)開展排污口排查整治，以城區(qū)段水質(zhì)達(dá)標(biāo)為目標(biāo)開展黑臭水體整治，以鼓勵(lì)主動(dòng)治污為目的實(shí)施水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，嫩江流域生態(tài)保護(hù)取得積極進(jìn)展。但與此同時(shí)，隨著嫩江流域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的崛起、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，高強(qiáng)度的人類活動(dòng)使得嫩江流域這塊富饒土地的生態(tài)環(huán)境日益脆弱，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益凸顯，相繼引發(fā)了水環(huán)境惡化、水資源短缺、水安全隱患、水旱災(zāi)害頻發(fā)、濕地退化等一系列突出生態(tài)環(huán)境問題。“十三五”期間，黑龍江省嫩江流域水環(huán)境整體穩(wěn)定性較差，受降雨、化冰期、地表徑流量等因素影響，流域水質(zhì)季節(jié)性波動(dòng)較大。2019年，黑龍江省嫩江干流7個(gè)國考斷面中，水質(zhì)達(dá)標(biāo)的有6個(gè)，比例為85.7%。2020年前三季度，嫩江干流水質(zhì)受多因素影響呈現(xiàn)惡化態(tài)勢，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為57.1%。
“十四五”時(shí)期，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)嫩江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，合理規(guī)劃流域內(nèi)資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善流域保護(hù)協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系，推進(jìn)嫩江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，持續(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。
嫩江流域整體性和跨行政區(qū)域環(huán)境管理矛盾日益突出
流域整體性和跨行政區(qū)域環(huán)境管理矛盾日益突出，已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。
第一，沿江排污現(xiàn)狀底數(shù)不清，沿江污染管控不力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染問題加劇。
目前，黑龍江全省僅啟動(dòng)了嫩江干流和重點(diǎn)一級(jí)支流入河排污口前期排查工作，排污口摸排也局限于企業(yè)和市政排污口的數(shù)量，而排放污染物的濃度、污染組成、排放量，以及農(nóng)業(yè)面源、畜禽養(yǎng)殖等其他污染源排污狀況等摸排工作還未開展，整個(gè)流域各類污染源污染物貢獻(xiàn)底數(shù)仍不清楚。
沿江污染管控對(duì)象重點(diǎn)放在工業(yè)企業(yè)和市政污染治理設(shè)施，但仍存在監(jiān)管缺位、管控不力等問題，導(dǎo)致環(huán)境污染問題加劇。松遼流域水保局2018年度對(duì)嫩江流域主要入河排污口抽樣監(jiān)測顯示，60個(gè)入河排污口總排水量20.1m3/s，化學(xué)需氧量平均濃度87.1mg/L，氨氮平均濃度12.3mg/L，總磷平均濃度2.2mg/L，分別是城市污水一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)的1.7倍、2.5倍和4.4倍，部分工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理廠排放口廢水排放嚴(yán)重超標(biāo)。
造成這些問題的原因，主要包括3個(gè)方面：城鎮(zhèn)生活污水集中收集處理設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，運(yùn)行管理仍需加強(qiáng)；工業(yè)企業(yè)污染負(fù)荷增加，但防治水平較低，部分企業(yè)存在治污設(shè)施長期不正常運(yùn)行、管理混亂等問題；農(nóng)業(yè)種植業(yè)污染、畜牧養(yǎng)殖污染，對(duì)嫩江流域造成嚴(yán)重影響。
第二，全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
嫩江流域管理由內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林3。ㄗ灾螀^(qū)）及水利部松遼流域水利委員會(huì)等多方負(fù)責(zé)，可分為國家、區(qū)域、地方3個(gè)層次，長期囿于行政區(qū)劃界限和多頭管理。由于行政體制和管理機(jī)制的條塊分割，缺乏從全流域整體角度進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)銜接和協(xié)調(diào)的機(jī)制模式，單靠一個(gè)地方或生態(tài)環(huán)境部門難以實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
由于缺乏政府、部門層面流域系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)合作機(jī)制，長期以來，嫩江上下游、左右岸、不同地區(qū)、不同部門之間在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源利用等方面的矛盾時(shí)有發(fā)生，各方就全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制爭議很多。
例如，黑龍江嫩江流域省界白沙灘考核斷面位于吉林省鎮(zhèn)賚縣，黑龍江省泰來縣、杜爾伯特蒙古族自治縣3縣交匯處，斷面上下游、左右岸各匯水來源水量、水質(zhì)復(fù)雜。由于缺少區(qū)域污染物排放整體監(jiān)督管理機(jī)制，無法從白沙灘斷面匯水區(qū)域整體出發(fā)，在全面監(jiān)測監(jiān)控的基礎(chǔ)上，逐一分析測算污染物排放負(fù)荷，明確污染貢獻(xiàn)比例權(quán)重。無法精準(zhǔn)定位白沙灘斷面水質(zhì)超標(biāo)的原因，也就不能有針對(duì)性地提出治理措施。在流域地理環(huán)境復(fù)雜的情況下，僅對(duì)一個(gè)地區(qū)進(jìn)行水環(huán)境質(zhì)量考核，往往會(huì)引起爭議。
第三，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未全覆蓋，補(bǔ)償形式較為單一。
黑龍江省嫩江流域生態(tài)補(bǔ)償工作自2018年開始實(shí)施，實(shí)施范圍僅限定在本省嫩江一級(jí)支流訥謨爾河流域跨行政區(qū)域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償。而實(shí)施的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償是指黑龍江省政府對(duì)使水環(huán)境造成惡化的市、縣人民政府扣繳其下一年度財(cái)政資金，并將扣繳資金作為生態(tài)補(bǔ)償資金，對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善的市、縣政府給予橫向補(bǔ)償，采用的是政府間進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪Ｊ，通過政府制定及引導(dǎo)實(shí)施補(bǔ)償工作，財(cái)政部門監(jiān)督資金扣繳發(fā)放來實(shí)施。補(bǔ)償工作參與對(duì)象僅限于省市縣三級(jí)政府，不包括企業(yè)、個(gè)人等其他各類市場主體。各地市之間不直接發(fā)生橫向轉(zhuǎn)移支付，需通過上級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金的流動(dòng)，上下游雙方主動(dòng)良性互動(dòng)較少。
目前，黑龍江省流域生態(tài)補(bǔ)償工作完全由政府主導(dǎo)開展，對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的挖掘受到諸多制約。補(bǔ)償形式較為單一，沒有資金補(bǔ)償以外的形式，更沒有企業(yè)、個(gè)人直接參與的市場行為，很難調(diào)動(dòng)其他組織、企業(yè)、個(gè)人參與流域治理的積極性。
加強(qiáng)嫩江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的對(duì)策建議
“十四五”時(shí)期，嫩江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)要堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，深刻把握“山水林田湖草系統(tǒng)治理”的科學(xué)內(nèi)涵，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，以水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心，污染減排和生態(tài)擴(kuò)容兩手發(fā)力，統(tǒng)籌水資源利用、水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理，創(chuàng)新體制機(jī)制，“一河一策”精準(zhǔn)施治，持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境，確保長治久清。
一是推動(dòng)全流域系統(tǒng)治理，全面提升流域水污染防治精細(xì)化管理水平。
嫩江治理應(yīng)以整條流域?yàn)閱挝唬阅劢?8條一級(jí)支流為重點(diǎn)，緊密圍繞流域水環(huán)境改善目標(biāo)，統(tǒng)籌干流、支流、城市建成區(qū)水環(huán)境綜合整治，在截污治污的基礎(chǔ)上，加大水系連通和生態(tài)修復(fù)力度，岸上岸下治理措施同步落實(shí)。建立流域分級(jí)分區(qū)管理體系，提升全流域水污染防治精細(xì)化管理水平。以保護(hù)嫩江干流、治理支流河湖為原則，在流域?qū)用嬉钥刂茊卧獮檩d體，以優(yōu)先控制單元為抓手，細(xì)化水環(huán)境問題清單、水污染防治目標(biāo)清單和責(zé)任清單，實(shí)施差異化的水污染防治策略，推進(jìn)流域水污染防治網(wǎng)格化、精細(xì)化管理。
著重抓好工業(yè)水污染防治，組織開展重點(diǎn)流域、重點(diǎn)行業(yè)聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和排水許可管理，切實(shí)從源頭控制污染源排放。全面推進(jìn)生活污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)，改進(jìn)城鎮(zhèn)生活污水處理廠運(yùn)營管理模式，推動(dòng)污水處理設(shè)施效能不斷提升。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理，因地制宜加快農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)，大力推進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)清潔化和產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化。
二是建立流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制。
嫩江流域上下游各地政府應(yīng)加強(qiáng)溝通、擱置爭議、協(xié)調(diào)合作，盡快建立全流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控工作制度以及政府間、部門間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。統(tǒng)籌實(shí)施兼顧各方權(quán)益的生態(tài)保護(hù)措施和解決方案，統(tǒng)籌開展水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理與水行政執(zhí)法等工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域上下游、左右岸、干支流之間發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，形成上中下游協(xié)同聯(lián)動(dòng)的保護(hù)格局。
此外，可以借鑒《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，有針對(duì)性地編制松花江或嫩江流域生態(tài)保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一流域各地思想，明確流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)及責(zé)任，合理規(guī)劃流域上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，科學(xué)界定發(fā)展區(qū)域和發(fā)展總量，進(jìn)一步明確嫩江流域在保障松花江上游生態(tài)安全中的功能作用，用規(guī)劃指導(dǎo)全流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。
三是建立并完善全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善省內(nèi)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制，以省內(nèi)嫩江流域?yàn)樵圏c(diǎn)推進(jìn)省內(nèi)上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，建立省內(nèi)嫩江流域上下游“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理體系。實(shí)行“雙向補(bǔ)償”原則，即當(dāng)上游來水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)或改善時(shí)，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；反之，若上游水質(zhì)惡化，則由上游補(bǔ)償下游。嘗試在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中引入社會(huì)資金，激勵(lì)社會(huì)資金參與到水環(huán)境治理中。此外，探索建立跨省區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到全流域。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部東北督察局
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