《排污許可管理?xiàng)l例》3月1日起施行
3月1日起，我國(guó)全面施行《排污許可管理?xiàng)l例》。作為固定污染源環(huán)境管理核心制度，排污許可制度是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容之一，將在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮不容忽視的作用。
對(duì)于廣大排污單位來(lái)說(shuō)，有哪些需要注意的地方？將迎來(lái)哪些“考驗(yàn)”？對(duì)此，記者就《條例》的實(shí)施采訪了河南省生態(tài)環(huán)境廳二級(jí)巡視員丁曉陽(yáng)。丁曉陽(yáng)對(duì)河南當(dāng)前排污單位面臨的普遍問(wèn)題、排污許可制度及證后管理的具體要求作出了解讀。
未取得排污許可證排放污染物
罰款下限是10萬(wàn)元
還是20萬(wàn)元？
◆曹曉凡
對(duì)排污單位未取得排污許可證卻排放污染物的違法行為，如何進(jìn)行處罰，罰款下限是10萬(wàn)元還是20萬(wàn)元？
《排污許可管理?xiàng)l例》第三十三條第一項(xiàng)規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，排污單位未取得排污許可證排放污染物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”
《水污染防治法》第八十三條第一項(xiàng)、《大氣污染防治法》第九十九條第一項(xiàng)和《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零四條均規(guī)定，未依法取得排污許可證排放污染物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
這些規(guī)定是否存在抵觸，實(shí)踐中如何適用？
《排污許可管理?xiàng)l例》與《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定是否相抵觸？
首先需要明確的是，按照《立法法》的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)。而“下位法不得與上位法相抵觸”是立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則。一般僅指“新下位法與舊上位法相抵觸”，不包括“舊下位法與新上位法相抵觸”。而關(guān)于什么是“抵觸”，《立法法》中并沒(méi)有明確規(guī)定。
《行政處罰法》于2021年修訂前后均規(guī)定，法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰幅度范圍內(nèi)規(guī)定。
雖然《水污染防治法》第八十三條第一項(xiàng)、《大氣污染防治法》第九十九條第一項(xiàng)和《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零四條規(guī)定的罰款幅度均為“10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下”，《排污許可管理?xiàng)l例》第三十三條第一項(xiàng)規(guī)定的罰款幅度則為“20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下”，但是作為下位法的《排污許可管理?xiàng)l例》第三十三條第一項(xiàng)只是提高了罰款下限，并未超出上位法規(guī)定的行政處罰幅度范圍，不屬于與上位法相抵觸。
《排污許可管理?xiàng)l例》施行后，生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)排污單位未取得排污許可證排放污染物的違法行為，應(yīng)如何進(jìn)行罰款？
“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則的適用是有條件的，即當(dāng)下位法與上位法相抵觸時(shí)，優(yōu)先適用上位法。與“新下位法與舊上位法相抵觸”時(shí)上位法優(yōu)先適用規(guī)則和“新上位法優(yōu)于舊下位法”規(guī)則所針對(duì)的情形不同，在下位法不與上位法相抵觸的情況下，應(yīng)優(yōu)先適用下位法，也即“就近適用”規(guī)則。
也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)排污單位未取得排污許可證排放污染物的違法行為進(jìn)行罰款時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用下位法即《排污許可管理?xiàng)l例》第三十三條第一項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行罰款。
需要說(shuō)明的是，“上位法高于下位法”規(guī)定的是“效力優(yōu)先”；“下位法優(yōu)于上位法”規(guī)定的是“適用優(yōu)先”。前者解決的是上位法律規(guī)范的優(yōu)先性問(wèn)題；后者解決的是有效的法律規(guī)范在適用順序上的優(yōu)先性問(wèn)題。所以，兩者并不矛盾；诖，《排污許可管理?xiàng)l例》作為下位法體系性較強(qiáng)，不援引上位法規(guī)定不影響實(shí)際執(zhí)行，此時(shí)可以不援引上位法的規(guī)定。
作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、湖南中奕律師事務(wù)所
排污單位應(yīng)按證排污
目前，河南省已經(jīng)基本完成逾17萬(wàn)家排污單位的固定污染源排污許可全覆蓋工作。其中，對(duì)環(huán)境影響較大的實(shí)施排污許可重點(diǎn)管理，共核發(fā)排污許可證兩萬(wàn)余張，對(duì)1000余家企業(yè)下達(dá)排污限期整改通知書；對(duì)環(huán)境影響很小的實(shí)施排污登記管理，共登記10余萬(wàn)家；另有4萬(wàn)余家排污單位完成了特殊情形標(biāo)記。
“實(shí)施排污許可制度，強(qiáng)化排污單位主體責(zé)任和義務(wù)，核心是污染治理與排放管理的主體責(zé)任回歸企業(yè)，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。”丁曉陽(yáng)介紹，排污單位應(yīng)獲得排污許可，準(zhǔn)備好材料，填報(bào)申請(qǐng)表，向生態(tài)環(huán)境管理部門申請(qǐng)取得排污許可證。排污單位取得排污許可證后，要按證排污，按照限定的排放口、排放去向、排放濃度、排放總量等規(guī)范實(shí)施排污行為。
“排污許可證不僅是‘排污資格證’，還是排污單位的‘法律義務(wù)清單’。”他表示，對(duì)于排污單位，與以往最大不同是不再像以前坐等環(huán)境管理部門檢查，而是要做好日常排放管理，自覺(jué)履行好各項(xiàng)主體責(zé)任和義務(wù)，包括建立完善環(huán)境管理內(nèi)部控制制度，開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)并保存原始監(jiān)測(cè)記錄，建立環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度，填報(bào)并提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告，如實(shí)在全國(guó)排污許可證管理平臺(tái)上公開(kāi)污染物排放信息等。
生態(tài)環(huán)境部門依證監(jiān)管
施行《排污許可管理?xiàng)l例》后，生態(tài)環(huán)境管理部門執(zhí)法也將發(fā)生變化。
丁曉陽(yáng)表示，條例為依證監(jiān)管提供了更明確的指導(dǎo)方向，為“一證式”管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
據(jù)介紹，生態(tài)環(huán)境主管部門要將排污許可證執(zhí)法檢查納入年度執(zhí)法計(jì)劃，根據(jù)排污許可管理類別、排污單位信用記錄和生態(tài)環(huán)境管理需要等因素，合理確定檢查頻次和檢查方式。通過(guò)全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)監(jiān)控、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)等方式，對(duì)排污單位污染物排放濃度、排放量等進(jìn)行核查，對(duì)排污單位污染防治設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)情況是否符合排污許可證規(guī)定等進(jìn)行監(jiān)督檢查。
《排污許可管理?xiàng)l例》還對(duì)無(wú)證排污、超標(biāo)排放、以逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物、違反臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告要求等行為，加大了處罰力度，依法嚴(yán)懲。
如實(shí)及時(shí)公開(kāi)排放信息
丁曉陽(yáng)表示，《排污許可管理?xiàng)l例》對(duì)保障排污許可的信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督提供了制度設(shè)計(jì)。
排污單位應(yīng)當(dāng)按照排污許可證規(guī)定，如實(shí)、及時(shí)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上公開(kāi)污染物排放信息，包括污染物排放種類、排放濃度和排放量，污染防治設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行情況、排污許可證執(zhí)行報(bào)告、自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。排污單位沒(méi)有公開(kāi)或公開(kāi)不實(shí)的，都將面臨嚴(yán)格處罰，承擔(dān)不依法公開(kāi)環(huán)境信息的法律后果。生態(tài)環(huán)境部門也要在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上公開(kāi)監(jiān)管信息，公布組織開(kāi)展執(zhí)法檢查時(shí)間、檢查內(nèi)容、檢查結(jié)果和處罰決定。
目前，全國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了排污許可信息平臺(tái)，為公眾獲取企業(yè)排污信息提供了集中、統(tǒng)一、穩(wěn)定、權(quán)威的渠道。在“全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)”上，人人都可以查詢、獲取信息，公眾據(jù)此實(shí)施監(jiān)督，還可以依法向生態(tài)環(huán)境部門舉報(bào)或向法院提起公益訴訟。
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