關于《排污許可管理條例》 企業(yè)應當知道的十個要點
2021年1月29日國務院發(fā)布了《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》自2021年3月1日起施行。陽光所律師對比《排污許可管理辦法（試行）》（2018年1月10日起施行，以下簡稱《辦法》）以及《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》（2019年12月20日起施行，以下簡稱《19版名錄》）等規(guī)定，分析值得企業(yè)重點關注的十個要點，幫助企業(yè)做好環(huán)境守法。
Part 01
《條例》發(fā)布施行后，《辦法》《19版名錄》是否仍然有效
《條例》未明確規(guī)定在《條例》發(fā)布施行后，《辦法》《19版名錄》是否廢止。因此，在生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關于廢止、修改《辦法》或者《19版名錄》的決定之前，《辦法》《19版名錄》仍然有效。
企業(yè)實施排污許可相關工作的，在2021年3月1日之前應依照《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《辦法》以及《19版名錄》等規(guī)定。
2021年3月1日起，除上述法律、規(guī)章之外，企業(yè)還應依照《條例》開展排污許可相關工作；如《辦法》或者《19版名錄》的規(guī)定與《條例》不一致的，以《條例》的規(guī)定為準。
Part 02
《條例》明確了排污單位的范圍
《條例》第2條、第24條基本沿用了《19版名錄》關于排污許可管理的分類，即根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境的影響程度等因素，實行排污許可重點管理、簡化管理以及填報登記表。下表用矩陣顯示了三種分類的差異：
污染物產(chǎn)生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理。污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。實行重點管理和簡化管理的排污單位，應當申請取得排污許可證。
污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當填報排污登記表，不需要申請取得排污許可證。
但結合《條例》第2條、第24條、第33條和第43條的規(guī)定，《條例》明確了實行重點管理和簡化管理的為《條例》所指的“排污單位”，填報登記表的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者則不屬于《條例》所指的“排污單位”。
《條例》對以上三種管理范圍名錄制定和發(fā)布的規(guī)定也印證了這一點。排污許可重點管理和簡化管理的名錄，由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門擬訂并報國務院批準后公布實施；需要填報排污登記表的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者范圍名錄，則由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定并公布即可，不需要報國務院批準。
在生態(tài)環(huán)境部發(fā)布新的名錄之前，判斷企業(yè)是否被納入排污許可管理范圍的主要依據(jù)仍然是《19版名錄》。
Part 03
《條例》將首次發(fā)放排污許可證的有效期延長至5年
《條例》并未沿用《辦法》第21條中“排污許可證自作出許可決定之日起生效。首次發(fā)放的排污許可證有效期為三年，延續(xù)換發(fā)的排污許可證有效期為五年”的規(guī)定。
《條例》第14條明確規(guī)定“排污許可證有效期為5年”，不再區(qū)分首次發(fā)放和延續(xù)換發(fā)排污許可證的有效期。排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續(xù)排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向審批部門提出申請。
提請注意：排污許可證有效期屆滿未申請延續(xù)或者延續(xù)申請未經(jīng)批準排放污染物的，視為“無證排污”。建議排污單位根據(jù)《條例》《辦法》的規(guī)定，按照規(guī)定期限和方式申請延期排污許可證，并協(xié)調好延期申請和生產(chǎn)計劃之間的關系。
Part 04
《條例》增加了“重新申請取得排污許可證”的情形
除《辦法》規(guī)定的排污許可證變更、延續(xù)和撤銷等情形外，《條例》增加了需要重新申請取得排污許可證的三種情形，包括：
（1）新建、改建、擴建排放污染物的項目；
（2）生產(chǎn)經(jīng)營場所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化；
（3）污染物排放口數(shù)量或者污染物排放種類、排放量、排放濃度增加。
《條例》規(guī)定的“重新申請取得排污許可證”的情形均來源于《辦法》第43條規(guī)定的“變更排污許可證”的情形。
依據(jù)《條例》第33條的規(guī)定，如依法應當重新申請取得排污許可證，未重新申請取得排污許可證排放污染物的，遭受的行政處罰與無證排污行為相同！稐l例》通過增加“重新申請取得排污許可證”的情形，實質上加重了排污單位的法律義務。
Part 05
《條例》將“變更排污許可證”的情形限縮為兩類
《條例》將觸發(fā)“變更排污許可證”的情形從《辦法》規(guī)定的八種情形限縮為兩種情形：（1）排污單位變更名稱、住所、法定代表人或者主要負責人的，應當自變更之日起30日內，向審批部門申請辦理排污許可證變更手續(xù)；（2）排污單位適用的污染物排放標準、重點污染物總量控制要求發(fā)生變化的。但是第二類情形下，《條例》并未明確此處是排污單位主動申請變更，還是生態(tài)環(huán)境主管部門主動依職權對排污許可證進行變更以及何時變更等內容。
提請注意：需要填報排污登記表的，填報的信息發(fā)生變動的，應當自發(fā)生變動之日起20日內進行變更填報。
Part 06
《條例》新增了視同為“無證排污”的行為類別
除了《辦法》規(guī)定的“無證排污”行為之外，《條例》新增的視同為“無證排污”的行為包括被依法注銷、吊銷排污許可證后排放污染物；依法應當重新申請取得排污許可證，未重新申請取得排污許可證排放污染物。
《條例》對“無證排污”行為的行政處罰為“由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。”
《條例》提升了“未取得排污許可證排放污染物”行政罰款的“起步價”，將《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及《辦法》中規(guī)定的罰款數(shù)額“10萬元以上100萬元以下”調整到“20萬元以上100萬元以下”。
建議排污單位在規(guī)定期限內及時申請取得、延續(xù)、重新申請取得排污許可證，謹防“無證排污”的法律風險。
Part 07
《條例》新增了“未按證排污行為”的種類
《條例》第34～36條將“未按證排污行為”分為以下三類，其對應的行政處罰嚴重程度逐漸下降：
第一檔：超標、超總量排污行為，以逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。
由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷排污許可證，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。提請注意，此檔的行政罰款與無證排污行為相同，且增加了吊銷排污許可證的處罰種類。
沿用《環(huán)境保護法》第63條的規(guī)定，《條例》第44條規(guī)定排污單位以逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，尚不構成犯罪的，除依照本條例規(guī)定予以處罰外，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《環(huán)境保護法》的規(guī)定處以拘留。
第二檔：未按照排污許可證規(guī)定控制大氣污染物無組織排放，以及特殊時段未按照排污許可證規(guī)定停止或者限制排放污染物。
《條例》新增對排污單位“未按照排污許可證規(guī)定控制大氣污染物無組織排放”以及“特殊時段未按照排污許可證規(guī)定停止或者限制排放污染物”的行政處罰，“由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處20萬元以上100萬元以下的罰款，責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”。
第三檔：污染物排放口位置或者數(shù)量、污染物排放方式或者排放去向不符合排污許可證規(guī)定，以及不遵守排污許可證與自行監(jiān)測、自動監(jiān)測相關的管理規(guī)定的行為。
《條例》第36條規(guī)定的行政處罰為“由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處2萬元以上20萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產(chǎn)整治”，針對以下9類行為：
（1）污染物排放口位置或者數(shù)量不符合排污許可證規(guī)定；
（2）污染物排放方式或者排放去向不符合排污許可證規(guī)定；
（3）損毀或者擅自移動、改變污染物排放自動監(jiān)測設備；
（4）未按照排污許可證規(guī)定安裝、使用污染物排放自動監(jiān)測設備并與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網(wǎng)，或者未保證污染物排放自動監(jiān)測設備正常運行；
（5）未按照排污許可證規(guī)定制定自行監(jiān)測方案并開展自行監(jiān)測；
（6）未按照排污許可證規(guī)定保存原始監(jiān)測記錄；
（7）未按照排污許可證規(guī)定公開或者不如實公開污染物排放信息；
（8）發(fā)現(xiàn)污染物排放自動監(jiān)測設備傳輸數(shù)據(jù)異；蛘呶廴疚锱欧懦^污染物排放標準等異常情況不報告；
（9）違反法律法規(guī)規(guī)定的其他控制污染物排放要求的行為。
請?zhí)貏e注意兩種異常情況下的報告義務。排污單位如發(fā)現(xiàn)污染物排放自動監(jiān)測設備傳輸數(shù)據(jù)異常，或者污染物排放超過污染物排放標準等異常情況，應當及時報告主管部門。
Part 08
《條例》新增不履行排污許可相關的臺賬、記錄和報告義務的行政處罰
《條例》第37條規(guī)定，如排污單位違反本條例規(guī)定，不履行排污許可相關的臺賬、記錄和報告義務的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處每次5千元以上2萬元以下的罰款，但法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
不履行排污許可相關的臺賬、記錄和報告等義務的情形包括：
（1）未建立環(huán)境管理臺賬記錄制度，或者未按照排污許可證規(guī)定記錄；
（2）未如實記錄主要生產(chǎn)設施及污染防治設施運行情況或者污染物排放濃度、排放量；
（3）未按照排污許可證規(guī)定提交排污許可證執(zhí)行報告；
（4）未如實報告污染物排放行為或者污染物排放濃度、排放量。
提請注意：《條例》規(guī)定原始監(jiān)測記錄和環(huán)境管理臺賬記錄保存期限不得少于5年，但未對其他文件的保存期限作出規(guī)定。企業(yè)可根據(jù)《檔案法》等法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定，合理確定保存期限。
同時需要注意的是，《條例》第22條第2款規(guī)定，排污許可證有效期內發(fā)生停產(chǎn)的，排污單位應當在排污許可證執(zhí)行報告中如實報告污染物排放變化情況并說明原因。
Part 09
《條例》擴大了適用按日計罰的情形
《條例》第38條規(guī)定：“排污單位違反本條例規(guī)定排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正的，生態(tài)環(huán)境主管部門應當組織復查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實施該違法行為或者拒絕、阻撓復查的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰。”
值得企業(yè)關注的是，《條例》第38條擴大了《環(huán)境保護法》第59條、《辦法》第59條中按日計罰的違法情形，責令改正之前的情形從“排污單位違法排放污染物受到罰款處罰”擴大到“違反本條例規(guī)定排放污染物受到罰款處罰”。
Part 10
《條例》新增對偽造、變造、轉讓排污許可證的行政處罰
《條例》第41條增加了對偽造、變造、轉讓排污許可證行為的行政處罰 ，由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收相關證件或者吊銷排污許可證，處10萬元以上30萬元以下的罰款，3年內不得再次申請排污許可證。偽造和變造行為較為容易理解，轉讓行為在實踐中很容易引起混淆。
《條例》沒有對“轉讓”的具體情形進行規(guī)定；《辦法》將非法轉讓行為的規(guī)定為“禁止以出租、出借、買賣或者其他方式非法轉讓排污許可證”。
然而，《條例》第26條第2款“禁止偽造、變造、轉讓排污許可證”的規(guī)定，并沒有像《辦法》一樣將禁止“轉讓”的范圍限定為“非法轉讓”。
依據(jù)《行政許可法》（2019修正）第9條的規(guī)定，“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓”。即行政許可原則上不得轉讓，可以轉讓屬例外情形。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，排污許可證是頒發(fā)給排污單位的行政許可，與排污單位本身有很強的附屬性。
排污許可證雖然與生產(chǎn)經(jīng)營場所及其所包含的生產(chǎn)設施、環(huán)保設施等亦具有一定的附屬性，但很多實踐案例證明，即使是同樣的生產(chǎn)設施和環(huán)保設施，由不同的企業(yè)經(jīng)營管理，其經(jīng)濟效益、環(huán)境績效都可能存在很大的差別。據(jù)此，我們認為，排污許可證與排污單位的附屬性要高于生產(chǎn)經(jīng)營場所及其所包含的生產(chǎn)設施和環(huán)保設施等。因此，依據(jù)《行政許可法》和《條例》的規(guī)定，一概禁止排污許可證的轉讓行為亦具有合理性。
列舉兩例以具體說明。比如A法人并購了B法人經(jīng)營的C生產(chǎn)經(jīng)營場所，并將以A法人的名義繼續(xù)運營C生產(chǎn)經(jīng)營場所，那么B法人在并購前申請取得且處于有效期內的C生產(chǎn)經(jīng)營場所排污許可證應當在并購后被注銷，A法人應當以自己的名義申請C生產(chǎn)經(jīng)營場所的排污許可證。另外，據(jù)此理解，因租賃廠房、設施而產(chǎn)生的實質意義上的排污許可證“轉讓”行為亦應當在《條例》的禁止之列。
由于《條例》發(fā)布之前尚沒有明確規(guī)定一概禁止排污許可證的轉讓行為，我們注意到在實踐中如發(fā)生上述案例，通常以排污單位向生態(tài)環(huán)境主管部門申請變更排污單位名稱的方式作為解決方案！稐l例》施行后，此類解決方案是否仍然被生態(tài)環(huán)境主管部門接受，有待觀察。
以上就是我們認為企業(yè)應當重點關注的關于《排污許可管理條例》的十個要點。《排污許可管理條例》將關于排污許可管理的規(guī)定上升至行政法規(guī)的效力層級，將《國務院辦公廳關于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號）進一步落地。建議企業(yè)關注生態(tài)環(huán)境部發(fā)布或者修改排污許可管理名錄的動態(tài)，以及各地生態(tài)環(huán)境主管部門關于《條例》的執(zhí)法情況，在2021年3月1日之前做好相關的應對工作。
除了上述要點之外，《條例》中還有一些亮點值得關注，比如：明確取得環(huán)評文件作為排污許可證的核發(fā)條件之一；排污單位在全國排污許可證管理信息平臺自報數(shù)據(jù)可以作為生態(tài)環(huán)境主管部門判定排污超標的證據(jù)；自行監(jiān)測與現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時，以生態(tài)環(huán)境主管部門現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)為執(zhí)法依據(jù)。
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