將環(huán)境考量納入重大行政決策事項中
從上世紀九十年代開始，黨中央、國務院就多次要求重大決策制定需要開展社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的可行性論證，特別是要防范決策風險。2019年國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定：“決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益進行分析預測。”十九屆四中全會明確提出：“健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學論證、風險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督。”總體來看，經(jīng)濟影響歷來是決策制定的重點考慮因素，社會穩(wěn)定風險評估工作近年來也已取得長足發(fā)展。相比之下，決策環(huán)境影響評估或決策環(huán)境風險評估工作則嚴重滯后，亟須加快推進。
環(huán)境考量納入決策的重大意義
具體而言，這項工作的重要意義主要有以下幾個方面：
一是有利于從決策源頭落實生態(tài)文明建設要求。源頭預防是生態(tài)文明制度體系的重要環(huán)節(jié)，也是建立最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度的應有之義。包括十九屆四中全會報告在內(nèi)的多個中央文件都明確要求重大行政決策在正式出臺前要開展社會穩(wěn)定、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的風險評估，但決策環(huán)境風險評估工作一直沒有很好地開展起來。在重大行政決策中納入環(huán)境考量，可以在決策方案形成伊始就充分貫徹生態(tài)文明建設要求，有效預防環(huán)境風險，最大限度減少決策實施的資源環(huán)境代價。
二是有利于健全環(huán)境影響評價制度體系。作為重要的源頭預防制度，早期介入是環(huán)境影響評價制度發(fā)揮作用的關鍵。目前我國環(huán)評制度的法定評價對象是對環(huán)境有影響的建設項目和“一地三域十專項”規(guī)劃，尚未涵蓋各類政策。重大行政決策的形成遠早于建設項目和內(nèi)容較為具體的“一地三域十專項”規(guī)劃。如果能將重大行政決策納入環(huán)境影響評價對象范圍，我國的環(huán)境影響評價體系將涵蓋行政決策鏈條各個環(huán)節(jié)，對于推動生態(tài)文明制度體系更加健全、環(huán)境治理體系更加完善大有裨益。
三是有利于推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強信息公開，提高社會公眾和社會組織的決策參與度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中共中央、國務院聯(lián)合頒布的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》也明確要求暢通參與渠道，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局；凇吨卮笮姓䴖Q策程序暫行條例》，將環(huán)境考量正式納入決策過程，可以將信息公開、公眾參與和專家論證更好地結合起來，充分調(diào)動各方面力量共同參與政府決策，并籍此充分保障社會公眾的環(huán)境信息知情權和環(huán)保工作參與權。
需要明確的幾個關鍵問題
那么，在重大行政決策事項中納入環(huán)境考量需要明確哪些關鍵問題呢？筆者認為主要有以下幾個方面：
一要明確重大行政決策中納入環(huán)境考量的具體形式。對于在行政決策中納入環(huán)境考量的方式，從國外來看主要有三種。一種是將環(huán)境影響與社會、經(jīng)濟等影響并列，作為政策評估的一個方面。其中，歐盟的做法最具代表性，將環(huán)境影響評估結果作為多方案比選的重要依據(jù)。另一種是開展專門的環(huán)境評估，例如美國、英國、荷蘭、日本等均已將環(huán)境影響評價的范圍擴展到了政策層次。第三種是同時開展上述兩類評價。例如香港政府1996年針對《香港2030規(guī)劃遠景與策略》就同時開展了包括環(huán)境影響在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展評估和更加全面的戰(zhàn)略環(huán)評。對于我國而言，由于此類工作處于起步階段，宜采取簡單易行的方式，具體可效仿歐盟的做法，將環(huán)境影響評估作為政策評估的有機組成部分，同時評估內(nèi)容應簡單明了。
二要明確納入環(huán)境考量的重大行政決策的類型。我國的行政決策有行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、規(guī)范性文件等。從國外經(jīng)驗來看，一般只把政府部門的決策作為評估對象，這與我國《環(huán)境保護法》的規(guī)定及其它文件精神基本一致。其中，《重大行政決策程序暫行條例》對重大行政決策事項的范圍已經(jīng)進行了界定，并且指出不適用于政府立法決策。據(jù)此，可確定我國需要開展政策環(huán)境影響評估的對象包含部門和地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件及未納入環(huán)評法的相關規(guī)劃，主要是經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等。在類型上，應該是涉及區(qū)域開發(fā)和建設行為的經(jīng)濟政策和技術政策。在層級上，應包括國務院有關部門和縣級以上人民政府制定的決策。最終評估對象應該是實施后可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生顯著影響的重大決策。對于最終如何判斷某項決策是否需要開展環(huán)境影響評估，需要建立規(guī)范的篩選程序。
三要明確重大行政決策中納入環(huán)境考量的內(nèi)容和重點。對于重大決策環(huán)境影響評估的內(nèi)容，2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）提出重點是社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風險評估。2019年《重大行政決策程序暫行條例》要求對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益進行分析預測。其他法規(guī)和政策只是籠統(tǒng)要求重大決策制定應該考慮環(huán)境影響或進行環(huán)境影響論證，對于評估內(nèi)容并未提出明確要求。參照國際經(jīng)驗，結合相關法規(guī)要求，基本可確定我國開展決策環(huán)境影響評估須考慮以下幾個方面：要與社會、經(jīng)濟影響統(tǒng)籌考慮；分析預測決策實施可能造成的資源消耗和環(huán)境影響；分析環(huán)境效益，或者進行成本—效益分析；把環(huán)境風險評估作為重點；聽取社會公眾和利益相關者的意見。
四要明確重大行政決策中納入環(huán)境考量的組織工作。國際上行政決策環(huán)境影響評估工作一般由決策制定部門牽頭開展。我國推進此類工作也宜由決策制定部門牽頭，與其他相關部門一道組成工作組共同實施。具體工作可交由決策承辦單位，環(huán)境管理部門應以重要參與者的身份發(fā)揮作用。對于評估報告的質量，國際上一般會有專門機構進行把關，例如美國聯(lián)邦政府各部門的政策評估報告完成后需要提交信息和監(jiān)督事務辦公室審議，歐盟則有專門的監(jiān)管審查委員會進行質量把關。對于我國而言，此項工作既可由各級環(huán)境管理部門承擔，也可由國務院和地方政府指定專門機構負責。作為政策評估中的專題評估，決策環(huán)境影響評估同樣是決策民主化的重要體現(xiàn)。因此，各國都非常重視公眾參與，我國也應加大公眾參與力度，充分滿足公眾的知情權和參與權。
近期建議開展的幾項重點工作
在重大行政決策事項中納入環(huán)境考量，是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，需要明確重點、穩(wěn)步推進。就短期而言，可重點做好以下幾個方面的工作：
一是開展試點研究。盡管我國開展包括環(huán)境影響評估在內(nèi)的政策評估已經(jīng)具有一定法規(guī)基礎，然而由于缺乏實施細則，決策部門短期內(nèi)自覺實施的可能性較小。在這種情況下，各級環(huán)境管理部門可大力推動試點研究，發(fā)揮示范帶動作用。要針對社會關注度高、資源環(huán)境影響突出的行政決策開展環(huán)境影響評估試點研究。主動對接其他重要決策部門，主動為其開展決策環(huán)境影響評估？梢栽诃h(huán)境管理部門內(nèi)部率先垂范，針對重要的環(huán)境管理決策開展環(huán)境影響評估。只有讓相關部門認識到?jīng)Q策環(huán)境影響評估的作用，其主動性才會增強。
二是制定技術規(guī)范。我國的行政決策種類繁多，內(nèi)容差異較大，決策程序也不相同。因此，針對不同決策應該采取不同的環(huán)境影響評估模式。在很多國家，決策評估或決策環(huán)境影響評估的技術規(guī)范都是由決策部門自行制定。然而，由于此項工作在我國尚處于起步階段，當前環(huán)境管理部門應主動承擔起評估規(guī)范的制訂工作，發(fā)揮引導作用。應研究提出決策環(huán)境影響評估對象的篩選程序或機制，提出決策環(huán)境影響評估的總體框架、工作程序和技術路線供其他部門參考，可以為其他部門開展工作推薦科學適用的技術方法。
三是加強法規(guī)建設。在重大行政決策制定過程中開展環(huán)境影響評估是我國推進決策科學化的重要途徑，而要真正納入決策程序則需要更加堅實的法規(guī)基礎，特別是在操作層面需要具體的實施機制。對此，要爭取將政策環(huán)評納入環(huán)境影響評價法。盡快出臺實施細則，對決策環(huán)境影響評估的主體、范圍、標準、時限、審查等做出更加明確的規(guī)定，同時需要說明決策環(huán)境影響評估是單獨開展還是納入政策評估一道開展。《環(huán)境保護法》第十四條規(guī)定與《重大行政決策程序暫行條例》中的相關要求容易產(chǎn)生歧義，對此也應做出進一步的法律解釋。
四是加強宣傳推廣。盡管我國自1996年以來國務院就多次提出要對環(huán)境有重大影響的決策開展環(huán)境影響論證，但迄今在實踐中無明顯突破，環(huán)境影響評估更沒有進入決策程序。究其原因，除了決策部門缺乏實施動力外，社會關注度不高和缺乏輿論壓力也是一個重要原因。對此，應進一步加強宣傳推廣。要及時曝光那些因決策失誤造成重大資源環(huán)境影響的案例，對決策部門施加壓力。宣傳國外的成功經(jīng)驗和基本做法。通過研討、培訓等多種手段，使學者、官員等充分認識此項工作的必要性和重大意義。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
