新環(huán)評法觸發(fā) 量監(jiān)管新變革
生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“放管服”改革，是環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，涉及政府自身職能的轉(zhuǎn)變，這是充分釋放發(fā)展活力，打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要舉措。
2018年12月29日，十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議公布了《關(guān)于修改<環(huán)境影響評價法>的決定》，這一決定自公布之日起施行。這是我國對《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）進行的第二次修正。其中最為引人關(guān)注的是取消了建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理，強化了企業(yè)主體責(zé)任。這一重大改革措施反映了立法機關(guān)對確保環(huán)評質(zhì)量的高度關(guān)注，體現(xiàn)了探索重構(gòu)環(huán)評質(zhì)量監(jiān)管法制規(guī)范的努力。
環(huán)評編制主體的多元化
為從源頭防治環(huán)境污染，環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）被引入國內(nèi)，并通過《環(huán)評法》加以確立。2003年的《環(huán)評法》和2016年的修正案中均要求“接受委托為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門考核審查合格后，頒發(fā)資質(zhì)證書，按照資質(zhì)證書規(guī)定的等級和評價范圍，從事環(huán)境影響評價服務(wù)，并對評價結(jié)論負責(zé)。”
也正因如此，環(huán)評技術(shù)單位的資質(zhì)管理實質(zhì)上已經(jīng)成為持續(xù)多年的環(huán)評制度改革中的一條主線。面對嚴峻的環(huán)境形勢，我國環(huán)境管理部門將打擊“紅頂中介”作為突破口，促使環(huán)評機構(gòu)徹底脫鉤，2015年11月1日又廢止了2006年的《資質(zhì)管理辦法》，實施了新的《資質(zhì)管理辦法》。兩年后的2017年，國務(wù)院修改并實施了新的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，刪除了舊條例中有關(guān)“從事建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作的單位，必須取得國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門頒發(fā)的資格證書”的規(guī)定，同時還刪除了對環(huán)評技術(shù)單位“吊銷資格證書”的處罰規(guī)定。直至2018年對《環(huán)評法》的再次修改，終于塵埃落定——廢除環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理制度。至此，在我國實行了近20年的環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理終于成為了歷史。
新《環(huán)評法》環(huán)評編制主體不再是單一化的，而是多元化的。法律也不再設(shè)置環(huán)評編制主體的資質(zhì)許可，而是采取環(huán)評技術(shù)能力評價的方式。為配合環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理的取消，確保環(huán)評的技術(shù)服務(wù)水平不降低，需要確定建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)服務(wù)能力的評價標準。
新《環(huán)評法》規(guī)定，只要符合相關(guān)部門規(guī)定的環(huán)評技術(shù)能力建設(shè)指標，并具備按照國家有關(guān)環(huán)評標準和技術(shù)規(guī)范編制環(huán)評文件的能力，不僅環(huán)評技術(shù)單位可以接受委托編制環(huán)評文件，而且符合環(huán)評技術(shù)能力要求的建設(shè)單位也可以不再委托而自行編制環(huán)評文件。
這一變革性規(guī)定使得環(huán)評資質(zhì)不再是編制環(huán)評文件的制度性門檻，消除了環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場圍繞環(huán)評資質(zhì)形成的天然技術(shù)壁壘和權(quán)力尋租空間，更有利于保證環(huán)評質(zhì)量，促進環(huán)評的客觀性和科學(xué)性。
環(huán)評結(jié)論責(zé)任的業(yè)主化
按照以往的《環(huán)評法》，具備環(huán)評資質(zhì)的環(huán)評技術(shù)單位才能依據(jù)其相應(yīng)的評價等級和類別，接受委托從事環(huán)評文件編制工作，而一旦發(fā)生環(huán)評文件失實的后果，受委托的環(huán)評技術(shù)單位是承擔環(huán)評結(jié)論責(zé)任的唯一主體，作為業(yè)主的建設(shè)單位并不因此擔責(zé)。
理論上講，這一規(guī)定有其合理性，卻忽略了環(huán)評制度的特有規(guī)律。環(huán)評結(jié)論具有“事先性”。就建設(shè)項目的環(huán)評而言，只有建設(shè)單位對建設(shè)項目的性質(zhì)、地點、規(guī)模、生產(chǎn)工藝以及采取何種污染防治措施等實際情況最為知曉并具有決策權(quán)，環(huán)評文件中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)取得、源強測算、總量核定、防治措施有效性的預(yù)測、工況的設(shè)定等內(nèi)容，離不開作為業(yè)主方的建設(shè)單位配合提供相關(guān)材料。
實踐中，由于環(huán)評技術(shù)單位與建設(shè)單位是民事上的委托關(guān)系，環(huán)評技術(shù)單位接受委托后，為了能順利獲得環(huán)評審批，往往不得不在建設(shè)單位的委托意圖、生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評審批與國家環(huán)境技術(shù)標準或規(guī)范之間尋求妥協(xié)，從而形成環(huán)評結(jié)論。
環(huán)評文件是否客觀真實，結(jié)論是否正確，是否可以通過環(huán)保部門的環(huán)評審批，本質(zhì)上都與建設(shè)單位息息相關(guān)，與環(huán)評技術(shù)單位倒沒有直接關(guān)聯(lián)。如果將環(huán)評技術(shù)單位確定為對環(huán)評結(jié)論負責(zé)的唯一主體，那么，環(huán)評的資質(zhì)管理事實上形成了資質(zhì)許可——環(huán)評技術(shù)單位——環(huán)評編制——結(jié)論責(zé)任——環(huán)評技術(shù)單位——資質(zhì)取消，這樣一個封閉循環(huán)，對環(huán)評技術(shù)單位追究環(huán)評結(jié)論失實的法律責(zé)任時，對建設(shè)項目環(huán)評結(jié)論最有影響力的建設(shè)單位反而置身事外，實質(zhì)上混淆了建設(shè)單位與環(huán)評技術(shù)單位之間的委托關(guān)系，也不能對建設(shè)單位在環(huán)評編制方面形成法律威懾，極大地削弱了環(huán)評制度的環(huán)境風(fēng)險防御功能。
新《環(huán)評法》實施后，環(huán)評資質(zhì)管理的怪圈消失了，環(huán)評結(jié)論的客觀性、有效性等關(guān)系環(huán)評文件質(zhì)量的問題，失去了資質(zhì)許可的背書，強化了企業(yè)主體責(zé)任。建設(shè)單位作為委托人的地位被凸顯出來，而且具備環(huán)評技術(shù)能力的建設(shè)單位自身也可以編制環(huán)評文件。
環(huán)評質(zhì)量責(zé)任的法律化
提高環(huán)評文件質(zhì)量不僅是我國環(huán)評法律制度的價值追求，也是本次修正《環(huán)評法》的核心目標之一。但一個特殊的現(xiàn)象是，我國以往的《環(huán)評法》對如何確保和實現(xiàn)環(huán)評文件質(zhì)量這一核心目的涉及得比較少。
針對這一弊端，新《環(huán)評法》在取消環(huán)評資質(zhì)管理后，首次立法確認了環(huán)評文件存在嚴重質(zhì)量問題屬于違法行為，而且列舉式地規(guī)定了環(huán)評質(zhì)量違法行為的主要類型。
在責(zé)任承擔方式上，對建設(shè)單位采取雙罰制；對編制人員實行“禁業(yè)”并罰；對環(huán)評技術(shù)單位采取罰款、“禁業(yè)”及沒收的處罰。
在法律責(zé)任的歸責(zé)方式上，立法對建設(shè)單位和環(huán)評技術(shù)單位采取了差別對待。依據(jù)新《環(huán)評法》規(guī)定，建設(shè)單位作為結(jié)論責(zé)任主體承擔嚴格責(zé)任，接受委托從事環(huán)評編制的環(huán)評技術(shù)單位則承擔過錯責(zé)任。換言之，只要建設(shè)項目的環(huán)評文件存在法定嚴重質(zhì)量問題的，無論環(huán)評文件是否為建設(shè)單位編制，建設(shè)單位都就應(yīng)當承擔法律責(zé)任。但是，環(huán)評技術(shù)單位承擔法律責(zé)任的前提是違反了國家有關(guān)環(huán)境影響評價標準和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，致使其編制的建設(shè)項目環(huán)評文件存在法定嚴重質(zhì)量問題。
環(huán)評質(zhì)量違法處罰的嚴格化
新《環(huán)評法》不僅新增了對建設(shè)單位的雙罰制，增加了對編制人員五年禁止從業(yè)的處罰，而且對環(huán)評技術(shù)單位的處罰幅度也從原先規(guī)定的“所收費用一倍以上三倍以下的罰款”增加到“三倍以上五倍以下的罰款”。
不過，要落實新《環(huán)評法》中環(huán)評質(zhì)量違法行為的處罰，仍需有關(guān)立法及法律解釋的配合。例如，《環(huán)境保護法》第六十五條中的“弄虛作假”與新《環(huán)評法》第三十二條中環(huán)評文件存在“嚴重質(zhì)量問題”的關(guān)系如何銜接，對造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責(zé)任的，如何確定連帶責(zé)任；第三十二條中的“情節(jié)嚴重”應(yīng)如何認定；其中的“違法所得”是指環(huán)評質(zhì)量違法行為發(fā)生時的獲利數(shù)額，還是從事環(huán)評質(zhì)量違法行為的全部收入等法律適用問題，尚需法律解釋加以釋明。
編制單位及人員監(jiān)管的法制化
加強對環(huán)評編制單位及人員環(huán)評從業(yè)行為的誠信約束和監(jiān)管，是提高環(huán)評文件的質(zhì)量重要途徑。由于以往的《環(huán)評法》未涉及環(huán)評文件質(zhì)量的具體規(guī)范，而是將重點放在環(huán)評資質(zhì)管理方面，因此，有關(guān)環(huán)評編制單位及人員的監(jiān)管必然地納入了資質(zhì)管理的范疇，并最終通過位階較低的部門規(guī)章或部門公告的方式加以公布和實施，使得環(huán)境行政主管部門的監(jiān)管行為法律依據(jù)不足，難以形成環(huán)境行政執(zhí)法的威懾力。
為此，新《環(huán)評法》首次通過立法對環(huán)評編制單位及編制人員的監(jiān)管、質(zhì)量考核和誠信約束加以規(guī)范，為環(huán)評編制單位及人員監(jiān)管的法制化創(chuàng)造了法律依據(jù)。
首先，新《環(huán)評法》明確了對編制單位進行監(jiān)管的部門是“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”，監(jiān)管的對象是任何進行環(huán)評文件編制的單位，包括自行編制環(huán)評文件的建設(shè)單位，不再局限于環(huán)評技術(shù)單位。監(jiān)管方式是加強對編制單位的監(jiān)管和質(zhì)量考核。
其次，新《環(huán)評法》明確了對環(huán)評從業(yè)行為誠信約束的監(jiān)管部門是負責(zé)審批建設(shè)項目文件的生態(tài)環(huán)境主管部門，監(jiān)管方式是對環(huán)評違法行為的誠信檔案管理，并與國家有關(guān)信用信息平臺聯(lián)網(wǎng)，相關(guān)監(jiān)管結(jié)果向社會公布。
可見，新《環(huán)評法》從環(huán)評業(yè)務(wù)實踐出發(fā)，對環(huán)評文件編制單位的監(jiān)管和質(zhì)量考核與編制單位及人員的誠信約束分別設(shè)定了不同層級的管理部門，采取了不同的監(jiān)管方式。
作者單位：北京德恒律師事務(wù)所
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