山東用15億元省級(jí)財(cái)政補(bǔ)償資金撬動(dòng)各市千億元治氣投入
各級(jí)地方政府作為生態(tài)補(bǔ)償直接主體，空氣質(zhì)量的好壞與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤。各市同比“氣質(zhì)”提升的，省里獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)“紅包”；同比“氣質(zhì)”惡化的，就要向省里補(bǔ)償真金白銀。簡(jiǎn)而言之，就是誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)。
這是山東省施行五年的環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償政策的核心要義。
“環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施以來(lái)，有力發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)政策‘四兩撥千斤’的杠桿作用，大大調(diào)動(dòng)和促進(jìn)了各市大氣污染治理的積極性，推動(dòng)全省環(huán)境空氣質(zhì)量連續(xù)五年持續(xù)改善。”山東省生態(tài)環(huán)境廳廳長(zhǎng)王安德告訴記者，“近年來(lái)，藍(lán)天白云尋？梢(jiàn)，老百姓的幸福感和獲得感與日俱增。”
率先實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，將“氣質(zhì)”排名變成真金白銀
2014年2月，山東在全國(guó)率先出臺(tái)了《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），建立了基于環(huán)境空氣質(zhì)量改善的考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
此前，山東省已自2013年1月1日起，每月將17個(gè)設(shè)區(qū)市的空氣質(zhì)量排名向社會(huì)公布！掇k法》的實(shí)施，將排名變成了真金白銀。
談起出臺(tái)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償政策的初衷，山東省生態(tài)環(huán)境廳大氣處處長(zhǎng)肖紅介紹，2014年前后，全省大氣污染狀況呈現(xiàn)出壓縮型、復(fù)合型、結(jié)構(gòu)型特點(diǎn)，污染防治任務(wù)十分艱巨。
山東省在國(guó)家“大氣十條”出臺(tái)之前，于2013年就率先制定實(shí)施了《山東省2013-2020年大氣污染防治規(guī)劃》，明確了未來(lái)八年全省大氣污染防治的總體思路、目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間表和路線圖。
為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各市大氣治理的積極性，按照中共山東省委關(guān)于“將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善作為區(qū)域發(fā)展的約束性要求”和“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益；誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”為原則，省生態(tài)環(huán)境廳、省財(cái)政廳聯(lián)合制定了《辦法》，每季度結(jié)算補(bǔ)償資金，并向社會(huì)公開。
“在考核因子的設(shè)置上，我們根據(jù)四項(xiàng)主要污染物對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量的影響程度和治理難度，分別將PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮的權(quán)重占比定為60%、15%、15%、10%。”肖紅對(duì)記者說(shuō)。
由于沿海城市與內(nèi)陸城市自然氣象對(duì)大氣污染物的稀釋擴(kuò)散影響差別較大，《辦法》還將全省17個(gè)城市劃分為兩類進(jìn)行考核，其中青島、煙臺(tái)、威海、日照4市的稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)設(shè)置為1.5，其他13市的稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)為1。
“利用稀釋擴(kuò)散調(diào)整系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，客觀反映了青、煙、威、日4市為改善環(huán)境空氣質(zhì)量付出的努力。若4市環(huán)境空氣質(zhì)量同比惡化，向省級(jí)支付的生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額也要乘以1.5。因此，實(shí)行分類考核對(duì)各市來(lái)講是相對(duì)公平的。”肖紅介紹。
按照對(duì)全省空氣質(zhì)量改善的貢獻(xiàn)大小，山東省每季度核算各市補(bǔ)償資金，算法很簡(jiǎn)單，即各市與自己比，同比每改善1微克/立方米，省級(jí)補(bǔ)償20萬(wàn)元；每惡化1微克/立方米，向省級(jí)上繳20萬(wàn)元。
《辦法》實(shí)施第一年，山東省就拿出了2.13億元補(bǔ)償各市，而市級(jí)補(bǔ)償省級(jí)的資金僅有413.5萬(wàn)元。也就是說(shuō)，2014年，17個(gè)市空氣質(zhì)量均實(shí)現(xiàn)了不同程度的改善，只有個(gè)別市在第二季度出現(xiàn)了空氣質(zhì)量的反彈。
“從全年總體結(jié)果看，生態(tài)補(bǔ)償制度達(dá)到了調(diào)動(dòng)地方黨委政府治理大氣污染的積極性，也強(qiáng)化了改善空氣質(zhì)量主體責(zé)任意識(shí)，達(dá)到了預(yù)期效果。”肖紅對(duì)記者說(shuō)，這一年，山東省首次迎來(lái)全省環(huán)境空氣質(zhì)量的年度持續(xù)改善。
三次修改補(bǔ)償政策，內(nèi)涵更豐富、正向激勵(lì)更明確
《辦法》實(shí)施一年多后，山東省于2015年3月對(duì)其作出第一次修改。
“考慮到城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)后，進(jìn)一步改善的難度顯著增大，繼續(xù)同其他市一樣參與考核明顯不夠公平。為此，山東省在《辦法》中增加了一項(xiàng)內(nèi)容，即年度空氣質(zhì)量連續(xù)兩年達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)區(qū)市，省政府予以通報(bào)表?yè)P(yáng)并給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，下一年度不再參與生態(tài)補(bǔ)償；若這個(gè)市后續(xù)年度出現(xiàn)污染反彈，空氣質(zhì)量達(dá)不到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，則繼續(xù)參與生態(tài)補(bǔ)償。”肖紅對(duì)記者說(shuō)。
在這一政策激勵(lì)下，2016年，威海市年度空氣質(zhì)量在全省率先達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了山東省無(wú)達(dá)標(biāo)城市的空白。2017年，威海市再次達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，今年上半年，空氣質(zhì)量繼續(xù)領(lǐng)跑全省。
2015年12月，山東省作出第二次修改，將《辦法》中的生態(tài)補(bǔ)償資金系數(shù)由20萬(wàn)元/（微克/立方米）修改為40萬(wàn)元/（微克/立方米），以此進(jìn)一步激發(fā)各市推進(jìn)大氣治理的主觀能動(dòng)性。
2017年3月，山東省對(duì)《辦法》作出第三次修改。肖紅介紹，隨著大氣污染防治工作的深入，全省各地主要污染物排放濃度改善的絕對(duì)值逐漸縮小，改善難度倍增。為調(diào)動(dòng)各地深入推進(jìn)治污減排的積極性，新《辦法》將補(bǔ)償資金系數(shù)由40萬(wàn)元提高到了80萬(wàn)元。
新《辦法》還增加“空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例”作為一項(xiàng)考核指標(biāo)，同時(shí)新增全年一次性獎(jiǎng)勵(lì)。其中，PM2.5、PM10年均濃度達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)區(qū)市，山東省級(jí)分別一次性給予600萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)；二氧化氮、二氧化硫年均濃度達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)區(qū)市，省級(jí)分別一次性給予300萬(wàn)元、200萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。
“通過(guò)前后三次修改生態(tài)補(bǔ)償政策，考核內(nèi)容中不再僅僅重視單因子的改善，而是更加注重各指標(biāo)的協(xié)同控制，以此倒逼各市深度挖掘治污減排的潛力，在緊抓主要污染物治理的同時(shí)，兼顧臭氧等其他污染物的治理，全面改善環(huán)境空氣質(zhì)量。”肖紅介紹，如今，新《辦法》更加突出問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、考核導(dǎo)向，內(nèi)涵更加豐富，考核更顯公平，正向激勵(lì)作用也更加凸顯。
從糾結(jié)數(shù)據(jù)到埋頭實(shí)干，各市大氣治理奮勇爭(zhēng)先
山東省實(shí)施環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償政策后，最先坐不住的是聊城市。此前，聊城市空氣質(zhì)量一直偏差，曾在全省17市月度“氣質(zhì)”排名中倒數(shù)第一。
聊城市于2014年起加碼大氣治理，市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志多次現(xiàn)場(chǎng)辦公，調(diào)度各部門合力解決工地?fù)P塵、機(jī)動(dòng)車尾氣等突出問(wèn)題，空氣質(zhì)量由每月分析一次改為每周分析一次，努力一個(gè)季度，空氣質(zhì)量改善幅度全省第一，打了個(gè)漂亮的“翻身仗”。此后，聊城市治污不懈、力度不減，多次登上季度、年度改善率“榜首”。
幾年來(lái)，這樣的勵(lì)志故事，在山東各地輪番上演。
“各市對(duì)生態(tài)補(bǔ)償看得都很重，因?yàn)檫@不僅關(guān)系到錢，還關(guān)系到形象和面子。”肖紅告訴記者，剛實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，有的市甚至為了數(shù)據(jù)上0.5微克的變化而找到她，希望可以作出調(diào)整。
“那個(gè)階段，內(nèi)陸各市的環(huán)境空氣質(zhì)量差距都不大，0.5微克的變化，就可能擺脫倒數(shù)第一。對(duì)各市來(lái)講，少改善0.5微克，也只是少拿10萬(wàn)塊錢，但倒數(shù)第一這個(gè)‘名頭’，會(huì)讓市里感覺(jué)很沒(méi)面子。”肖紅說(shuō)。
2015年初，聊城市一舉拿下全省全年改善率第一名，獲得2403萬(wàn)元的最高補(bǔ)償。按照規(guī)定，下一年度聊城市可將這筆“巨款”用于轄區(qū)大氣治理和生態(tài)改善。一時(shí)間，各市紛紛前來(lái)學(xué)習(xí)取經(jīng)，爭(zhēng)取未來(lái)也能拿下個(gè)好名次。
兌付及時(shí)的“真金白銀”，每季度一公布的排名，讓各級(jí)地方黨委政府和生態(tài)環(huán)境部門既有動(dòng)力，又備感壓力。為了在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中不當(dāng)“最后一名”，為了多拿一些省里給的“大紅包”，山東省各設(shè)區(qū)市在大氣治理中逐漸形成“奮勇爭(zhēng)先、不甘落后”的良好局面。
“單純靠省里‘治氣’，幾十億元財(cái)政資金撥下去也不一定能治好。而每年從省里領(lǐng)到的幾百乃至上千萬(wàn)元的補(bǔ)償資金，對(duì)各市大氣治理投入來(lái)講也是杯水車薪。但是通過(guò)建立這種補(bǔ)償機(jī)制，極大調(diào)動(dòng)了各市的治污積極性和主動(dòng)性，讓有限的生態(tài)補(bǔ)償金起到了‘四兩撥千斤’的作用。”肖紅對(duì)記者說(shuō)。
截至今年上半年，山東省級(jí)財(cái)政已累計(jì)拿出逾15億元資金補(bǔ)償各市，撬動(dòng)各市上千億元資金投入環(huán)境治理。
如今，隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔迷絹?lái)越明顯，山東生態(tài)補(bǔ)償?shù)母采w領(lǐng)域也越來(lái)越寬，從原來(lái)的省級(jí)補(bǔ)償，到17市的市級(jí)補(bǔ)償，甚至縣級(jí)補(bǔ)償，領(lǐng)域也由單一的大氣，擴(kuò)展至水環(huán)境、自然保護(hù)區(qū)。
作為省會(huì)城市，濟(jì)南市自今年6月份起，正式對(duì)轄區(qū)141個(gè)街鎮(zhèn)空氣質(zhì)量實(shí)施考核，依據(jù)考核結(jié)果給予相關(guān)鎮(zhèn)（街道）一定資金獎(jiǎng)懲，并對(duì)考核排名靠后的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談。目前，濟(jì)南市141個(gè)鎮(zhèn)（街道）空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)已全部建成，2000個(gè)覆蓋主城區(qū)和各縣城建成區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量微站正在抓緊建設(shè)，為街鎮(zhèn)空氣質(zhì)量考核提供數(shù)據(jù)支持。
山東省生態(tài)環(huán)境廳副廳長(zhǎng)周杰對(duì)記者說(shuō)：“實(shí)踐證明，環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施，有效調(diào)動(dòng)了地方黨委政府治理大氣污染的積極性，也大大強(qiáng)化了改善空氣質(zhì)量的主體責(zé)任意識(shí)，更加合理地平衡保護(hù)者與受益者的利益，讓保護(hù)環(huán)境的人不吃虧、能受益，更有積極性和主動(dòng)性，形成大氣治理的良性循環(huán)。”
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