是否存在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)誰說了算？
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全國(guó)首例瀕危野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟——綠孔雀棲息地保護(hù)案近日在云南省昆明市中級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭開庭。在經(jīng)過三個(gè)半小時(shí)的法庭調(diào)查、法庭辯論，此案將擇日宣判。
綠孔雀棲息地保護(hù)案是繼中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“綠發(fā)會(huì)”）訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司訴訟案、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡(jiǎn)稱“自然之友”）訴云南華潤(rùn)電力（西雙版納）有限公司案之后的又一起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件。仔細(xì)梳理這3起由社會(huì)組織針對(duì)尚未發(fā)生的生態(tài)損害提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件，它們的共同問題都聚焦在被訴行為是否“具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”及其如何認(rèn)定上。
■關(guān)注一
評(píng)判生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)到底誰更專業(yè)？
云南省紅河（元江）干流戛灑江一級(jí)水電站（以下簡(jiǎn)稱“戛灑江水電站”）于2016年3月29日開工建設(shè)，計(jì)劃2017年11月大江截流，2020年年底全部機(jī)組投產(chǎn)。
自然之友認(rèn)為，戛灑江水電站的建設(shè)運(yùn)行將使中國(guó)面積最大的綠孔雀棲息地遭受嚴(yán)重破壞，極有可能造成綠孔雀種群區(qū)域性滅絕，還會(huì)對(duì)陳氏蘇鐵（國(guó)家一級(jí)保護(hù)植物）、黑頸長(zhǎng)尾雉（國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物）等多種珍稀保護(hù)物種的生存造成威脅，并對(duì)紅河流域僅存的保存尚較為完整的干熱河谷季雨林生態(tài)系統(tǒng)造成極大破壞。
2017年7月12日，自然之友向云南省楚雄彝族自治州中級(jí)人民法院提起訴訟，以中國(guó)水電顧問集團(tuán)新平開發(fā)有限公司、中國(guó)電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司為被告，要求判令兩被告共同消除戛灑江水電站建設(shè)對(duì)綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物以及熱帶季雨林、熱帶雨林侵害的危險(xiǎn)，立即停止這一水電站建設(shè)，不得截流蓄水，不得對(duì)這一水電站淹沒區(qū)域植被進(jìn)行砍伐等。
在庭審過程中，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是被告中國(guó)水電顧問集團(tuán)新平開發(fā)有限公司、中國(guó)電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司紅河干流戛灑江一級(jí)水電站項(xiàng)目的大壩建設(shè)、清庫(kù)砍伐、蓄水淹沒等相關(guān)行為是否是生態(tài)破壞行為，是否對(duì)淹沒區(qū)的生態(tài)構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)。
原告社會(huì)組織自然之友認(rèn)為，被告水電工程淹沒區(qū)所涉及的雙柏縣和新平縣區(qū)域是瀕危野生動(dòng)物綠孔雀在中國(guó)現(xiàn)有種群數(shù)量最大、密度最高的重要棲息地，電站建設(shè)對(duì)綠孔雀關(guān)鍵性棲息地具有重大環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，極可能導(dǎo)致綠孔雀種群區(qū)域性滅絕。
原告向法院提供的政府文件、大量視頻、照片、專家意見、文獻(xiàn)、證人證言等，證明綠孔雀在這一水電工程淹沒區(qū)河灘上飲水、覓食、開屏求偶、沙浴、嬉戲，即淹沒區(qū)河灘地是綠孔雀重要的棲息地。
被告首先質(zhì)疑了原告專家證人的專業(yè)性，并辯稱，綠孔雀的主要棲息地位于恐龍河自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，動(dòng)物可能會(huì)越過保護(hù)區(qū)界活動(dòng)。雖然它們有時(shí)會(huì)在淹沒區(qū)河灘地活動(dòng)，但被告認(rèn)為這一區(qū)域并不是綠孔雀的棲息地。
工程區(qū)域是否為綠孔雀的棲息地是本案判決的核心問題。中國(guó)科學(xué)院昆明植物研究所博士劉健是我國(guó)蘇鐵研究領(lǐng)域的專家。他在這一水電工程淹沒區(qū)綠汁江調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，綠汁江分布有上千株國(guó)家一級(jí)保護(hù)植物“陳氏蘇鐵”，是至今這一物種在國(guó)內(nèi)發(fā)現(xiàn)群體數(shù)量最多的地區(qū)。被告水電項(xiàng)目將對(duì)淹沒區(qū)蘇鐵種群造成毀滅性影響。而在這一項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告中僅提到6株蘇鐵，均為元江蘇鐵。
被告中國(guó)電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司的代理人再次質(zhì)疑原告專家證人的專業(yè)性，并在法庭上辯稱，在進(jìn)行環(huán)評(píng)相關(guān)工作時(shí)并未發(fā)現(xiàn)有原告提交的大量蘇鐵存在，并表示如在清庫(kù)工作中發(fā)現(xiàn)珍貴物種，將及時(shí)采取措施。
■關(guān)注二
對(duì)環(huán)境產(chǎn)生“重大風(fēng)險(xiǎn)”該如何判定？
2014年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)防范”原則，體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害的基本理念。《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定，可以提起環(huán)境民事公益訴訟的違法行為包括具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為。此種行為是指尚未發(fā)生實(shí)際損害但是具有發(fā)生損害重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。在實(shí)踐中，爭(zhēng)議主要集中在如何認(rèn)定“具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”上。
無論是綠孔雀棲息地保護(hù)案，還是綠發(fā)會(huì)訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司訴訟案、自然之友訴云南華潤(rùn)電力（西雙版納）有限公司案，這3起案件都是社會(huì)組織針對(duì)尚未發(fā)生的生態(tài)損害提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件。綠孔雀棲息地保護(hù)案以預(yù)防水電項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行對(duì)綠孔雀棲息地等的生態(tài)破壞為目的；中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司訴訟案以預(yù)防水電項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行對(duì)五小葉槭及其生長(zhǎng)區(qū)域的生態(tài)破壞為目的；自然之友訴云南華潤(rùn)電力（西雙版納）有限公司案則以預(yù)防水電項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行對(duì)熱帶雨林與珍貴魚類棲息地的生態(tài)破壞為目的。在立案階段3起案件的共同問題是被訴行為是否具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。
在此案中，除了綠孔雀和蘇鐵，淹沒區(qū)也是其他多種珍稀瀕危動(dòng)植物的重要生境。專業(yè)人士在調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)淹沒區(qū)有千果欖仁、紅椿、多種蘭科植物等國(guó)家二級(jí)保護(hù)植物，以及黑頸長(zhǎng)尾雉、褐漁鸮、綠喉蜂虎等國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物。這里的生物多樣性之所以如此豐富而獨(dú)特，是因?yàn)檫@里還保存有原始的熱帶季雨林植被及溝谷中的熱帶雨林片段。而這一水電工程的建設(shè)將嚴(yán)重破壞此地原始的干熱河谷季雨林生態(tài)系統(tǒng)，造成無法估量的生物多樣性損失。但在這一項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告中并未提及有熱帶雨林片段。
兩被告堅(jiān)持認(rèn)為其并無主觀惡意和過錯(cuò)，未對(duì)淹沒區(qū)的生態(tài)構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)，因此不應(yīng)承擔(dān)原告訴稱的責(zé)任。在法庭詢問這一水電工程未來是否復(fù)工時(shí)，被告回復(fù)稱需等待各管理部門的指令。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)教授竺效認(rèn)為，“具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”指尚未發(fā)生實(shí)際損害但是具有發(fā)生損害的重大風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)理上依照環(huán)境損害發(fā)生的可能性程度，區(qū)分了危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)3個(gè)概念。危險(xiǎn)有其明顯的預(yù)知可能性，風(fēng)險(xiǎn)則具有更多的不確定性。
對(duì)于應(yīng)當(dāng)在何種概念上理解“重大風(fēng)險(xiǎn)”的具體內(nèi)涵，竺效認(rèn)為，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》沒有提供進(jìn)一步的解釋。但考慮到責(zé)任承擔(dān)方式必須法定，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第十九條規(guī)定，人民法院只能受理請(qǐng)求“消除危險(xiǎn)”的案件，而不能受理請(qǐng)求“消除風(fēng)險(xiǎn)”的案件，因而對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的理解適用應(yīng)當(dāng)以“危險(xiǎn)”為限。環(huán)境民事公益訴訟中“消除危險(xiǎn)”中的“危險(xiǎn)”應(yīng)當(dāng)是“可能的環(huán)境危害”，一般是指運(yùn)用通常的知識(shí)或者經(jīng)驗(yàn)，就足以判斷決策對(duì)象具有較高的造成公眾環(huán)境權(quán)益受損等具體危害可能性的狀態(tài)。在他看來，“重大風(fēng)險(xiǎn)”是指依據(jù)訴訟中能夠掌握的證據(jù)材料和現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)水平，能夠判斷可能發(fā)生的具體環(huán)境損害的重大危險(xiǎn)，不包括無法確定具體環(huán)境損害及其可能性的情形。
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