李志青：對(duì)洋垃圾堅(jiān)決說(shuō)不”的背后有著怎樣的考量？
最近有很多朋友非常關(guān)心洋垃圾進(jìn)口禁令的事情，也有媒體朋友多次來(lái)電聊到這個(gè)話題，這反映了公眾和業(yè)界對(duì)這個(gè)話題的高度關(guān)注，我想有必要在這里圍繞這個(gè)問(wèn)題做一些分析，也算是從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，做一個(gè)統(tǒng)一的回應(yīng)。
真正意義上的“全面禁止”目標(biāo)到2019年年底就可以基本實(shí)現(xiàn)。圖片來(lái)源：東方IC
第一，什么是洋垃圾進(jìn)口禁令?
洋垃圾進(jìn)口禁令的全稱(chēng)是《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》，由國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年7月18日正式頒布，并于2018年1月1日正式生效。因此在法理上，盡管這項(xiàng)禁令并不是法律規(guī)定，而是行政性命令，也應(yīng)具有相應(yīng)的法律效應(yīng)。
從內(nèi)容來(lái)看，這項(xiàng)禁令的核心是“全面禁止洋垃圾入境”，也就是禁止俗稱(chēng)為“洋垃圾”的“固體廢棄物”進(jìn)口。所謂“全面禁止洋垃圾入境”，其實(shí)是分階段展開(kāi)執(zhí)行的，具體的階段性工作要求是“2017年年底前，全面禁止進(jìn)口環(huán)境危害大、群眾反映強(qiáng)烈的固體廢物;2019年年底前，逐步停止進(jìn)口國(guó)內(nèi)資源可以替代的固體廢物”。也就是說(shuō)，馬上全面禁止的洋垃圾指的是“環(huán)境危害大、群眾反映強(qiáng)烈的固體廢物”，主要新增了“生活來(lái)源廢塑料、未經(jīng)分揀的廢紙以及紡織廢料、釩渣等品種”，而在兩年的時(shí)間內(nèi)，則要禁止國(guó)內(nèi)自己就可以生產(chǎn)和利用的其他固體廢物。當(dāng)然，除此之外，是否還有其他“漏網(wǎng)”的洋垃圾，目前不得而知。不過(guò)，理論上，從技術(shù)的角度看，到2019年年底，國(guó)內(nèi)資源不可以替代的固體廢物基本上所剩無(wú)幾了，也就是說(shuō)，真正意義上的“全面禁止”目標(biāo)到2019年年底就可以基本實(shí)現(xiàn)。
第二，為什么要實(shí)施洋垃圾進(jìn)口禁令?
從上述《實(shí)施方案》中，可以找到實(shí)施洋垃圾進(jìn)口禁令的兩個(gè)最主要原因。
一是，各種合法和非法途徑進(jìn)口的洋垃圾造成的環(huán)境危害日益增大，“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全”。
事實(shí)上，有關(guān)洋垃圾進(jìn)口，本身就有嚴(yán)格的管控，如《固體廢物進(jìn)口管理辦法》、進(jìn)口固體廢物管理目錄等，但不少地方和企業(yè)仍然違反規(guī)定，私自進(jìn)口或不合格、或超量的洋垃圾，給國(guó)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)?yè)p害，因此，“全面禁止”中很大程度上意味著要加大對(duì)非法進(jìn)口洋垃圾行為的打擊力度，堵住各種非法進(jìn)口的渠道，最大程度上減少固廢進(jìn)口規(guī)模;
二是，洋垃圾進(jìn)口沖擊了國(guó)內(nèi)垃圾回收和資源化再利用的市場(chǎng)，全面禁止有利于“促進(jìn)國(guó)內(nèi)固體廢物無(wú)害化、資源化利用”。
源自于國(guó)內(nèi)外的“洋垃圾”和“土垃圾”盡管源頭不同，但在資源化利用上實(shí)則是“互替品”，只不過(guò)，基于垃圾性質(zhì)、垃圾分類(lèi)和處理等體制、機(jī)制和效率等因素，相比于“洋垃圾”而言，“土垃圾”的市場(chǎng)價(jià)值相對(duì)較低，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。可以看到，在“洋垃圾”大規(guī)模進(jìn)口的同時(shí)，“土垃圾”苦于缺乏有效的后端治理和倒逼機(jī)制，長(zhǎng)期無(wú)法找到資源化利用的市場(chǎng)化路徑，從而陷入高度依賴(lài)政府補(bǔ)貼的低水平惡性循環(huán)中。為此，“全面禁止洋垃圾進(jìn)口”將有助于大大提高“土垃圾”資源化利用的生存空間，為“土垃圾”的分類(lèi)、處理以及利用贏得一定的時(shí)間。當(dāng)然，根據(jù)洋垃圾進(jìn)口禁令的時(shí)間規(guī)劃，“土垃圾”務(wù)必在兩年內(nèi)做好準(zhǔn)備，否則，到時(shí)仍然將面臨洋垃圾進(jìn)口的沖擊。
第三，洋垃圾進(jìn)口禁令是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度嗎?
根據(jù)上述解釋?zhuān)寡罄M(jìn)口屬于國(guó)務(wù)院頒發(fā)的具有法律效應(yīng)的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行政性命令，因此也屬于較為典型的環(huán)境規(guī)制，那么這項(xiàng)禁令是否屬于生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的范疇呢?筆者認(rèn)為，雖然禁令一般屬于“命令與控制”型的環(huán)境政策工具，但基于以下兩點(diǎn)原因，這項(xiàng)禁令仍然從屬于“基于市場(chǎng)”的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度。
其一，禁令禁止洋垃圾進(jìn)口，屬于“市場(chǎng)準(zhǔn)入”的標(biāo)準(zhǔn)激勵(lì)性規(guī)制手段，而不是“取代市場(chǎng)”的命令性規(guī)制手段，其原因在于，這項(xiàng)禁令并沒(méi)有禁止“垃圾”作為一種貿(mào)易品的回收利用，只是對(duì)其來(lái)源做了某種限制，但由于垃圾有著環(huán)境上的顯著不利影響，理應(yīng)不屬于“鼓勵(lì)自由貿(mào)易”的商品種類(lèi)范圍。對(duì)其來(lái)源的限制，意味著限定了垃圾的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，從而對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生激勵(lì)作用，鼓勵(lì)非進(jìn)口垃圾的貿(mào)易和相關(guān)回收利用，這將大大改善垃圾的生產(chǎn)、回收和利用等環(huán)節(jié)的性?xún)r(jià)比和效率，并降低垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，就此而言，這項(xiàng)禁令顯然屬于典型地“利用市場(chǎng)”所展開(kāi)的環(huán)境規(guī)制，是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系中的一種政策工具。
其二，相對(duì)于“排污權(quán)”等基于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而制定的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，洋垃圾進(jìn)口禁令看起來(lái)與產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)，實(shí)則卻是一種標(biāo)準(zhǔn)的“自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)”工具，如果將發(fā)放洋垃圾進(jìn)口配額理解為國(guó)家暫時(shí)讓渡生態(tài)環(huán)境權(quán)益的話，那么在歐美等世界各國(guó)的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，出于公共利益的需要，回收(包括取消、取締和贖回等)生態(tài)環(huán)境權(quán)益的案例并不鮮見(jiàn)，其實(shí)，通過(guò)“全面禁止”的方式，來(lái)提高生態(tài)環(huán)境權(quán)益讓渡的“定價(jià)”就是對(duì)“自然資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)全民公有”這一基本生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的具體體現(xiàn)，并不違背環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的基本法則。
就此而言，對(duì)于洋垃圾進(jìn)口禁令，正確的討論重點(diǎn)并非是“原材料漲價(jià)”、“歐美各國(guó)垃圾成堆”等末端環(huán)節(jié)，而應(yīng)聚焦于該禁令作為一項(xiàng)環(huán)境規(guī)制手段背后的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度邏輯，而只要能夠服從生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的邏輯，那么，這項(xiàng)禁令就是說(shuō)得通的，也足以遵循市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用這一社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本要求和原則。
(李志青復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任)
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