三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之“污染防治”
打好“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，是十九大提出的我國(guó)全面建成小康決勝時(shí)期的三大戰(zhàn)役[1]之一。而作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，做好污染防治工作不僅是建設(shè)美麗中國(guó)、滿(mǎn)足人民群眾美好生活向往的內(nèi)在要求，也是落實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展“千年大計(jì)”的第一步。12月8日，中共中央政治局召開(kāi)十九大后的第一次會(huì)議，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)“高質(zhì)量的發(fā)展”，并明確“主要污染物排放總量繼續(xù)明顯減少、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的目標(biāo)。
隨著生態(tài)文明建設(shè)被列入社會(huì)主義現(xiàn)代化“五位一體”總體布局，污染防治與供給側(cè)改革、創(chuàng)新發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、完善市場(chǎng)、全面開(kāi)放等各個(gè)方面都產(chǎn)生了密切的關(guān)聯(lián)。從這個(gè)角度看，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響也必將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和路徑帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。
控制主要污染物排放是污染防治的首要任務(wù)，一直以來(lái)都受到了政府和社會(huì)各界的高度重視。根據(jù)環(huán)保部2017年5月例行新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布的信息[2]，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)163項(xiàng)，其中：大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)75項(xiàng)，控制項(xiàng)目達(dá)到120項(xiàng);水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)64項(xiàng)，控制項(xiàng)目達(dá)到158項(xiàng);其余為土壤、聲與振動(dòng)、核與輻射等污染物。
在此之中，大氣污染物中的二氧化硫(SO2)和水污染物中的化學(xué)需氧量(COD)在十一五期間最先被列為我國(guó)主要污染物，成為國(guó)家和各地方相關(guān)規(guī)劃中對(duì)于污染物排放的核心控制指標(biāo)。十一五規(guī)劃提出主要污染物排放總量下降10%的定量目標(biāo)。而十二五規(guī)劃在原有兩大主要污染物基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了大氣污染物中的氮氧化物(NOx)和水污染物中的氨氮(NH3)，并明確了COD和SO2排放總量年均下降8%、NH3和NOx年均下降10%的定量目標(biāo)，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要約束性指標(biāo)之一。
以主要污染物為抓手推動(dòng)污染治理和綠色發(fā)展的路徑，在十二五以來(lái)取得了顯著的成效。十二五期間各項(xiàng)污染物減排目標(biāo)均超額完成。12月10日剛剛召開(kāi)的中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2017年會(huì)(國(guó)合會(huì))上，環(huán)保部部長(zhǎng)李干杰也指出，過(guò)去5年中我國(guó)污染防治成效顯著[3]。然而值得注意的是，在主要污染物排放控制成績(jī)斐然的同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量改善的速度卻并不如預(yù)期。環(huán)保部2015年8月首次發(fā)布的《半年環(huán)境污染防治工作綜述》集中反映了上述情況：一方面，2015年上半年全國(guó)四大主要污染物總量分別同比下降2%、2%、3%、6%，為年度和“十二五”減排總?cè)蝿?wù)的超額完成提供了助力;而另一方面，有10個(gè)省份PM10濃度不降反升，公眾感受到的環(huán)境質(zhì)量與公布的數(shù)據(jù)仍然有差距[4]。背后的原因固然包括環(huán)境污染的頑固性與污染治理的長(zhǎng)期性，但污染物排放結(jié)構(gòu)的不斷變化和污染防治工作的內(nèi)在復(fù)雜性不斷提升，也是導(dǎo)致污染物總量控制的單一目標(biāo)逐漸無(wú)法適應(yīng)污染治理形勢(shì)的重要原因。比如隨著煤炭清潔發(fā)電體系的建設(shè)臨近完成，SO2和NOx排放已經(jīng)得到有效控制，而非電工業(yè)和交通排放成為新的主要污染源，由此帶來(lái)灰分、揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)等，成為細(xì)顆粒物(PM2.5)和臭氧(O3)的重要前體物，對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量的影響日益突出;在水污染方面，隨著工業(yè)污水達(dá)標(biāo)排放和集中處理的落實(shí)，COD和NH3等工業(yè)水污染物不再是長(zhǎng)江流域的首要污染物，而來(lái)自于農(nóng)業(yè)面源污染的總磷、氮躍居污染物排行榜前列[5]。
為了適應(yīng)環(huán)境保護(hù)和污染防治新形勢(shì)，環(huán)保部在《“十三五”主要污染物總量減排思路方案》中，提出了以環(huán)境質(zhì)量改善為主線(xiàn)，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量和污染排放總量“雙控”，即以設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，落實(shí)多種污染物協(xié)同控制的新思路。在“雙控”理念的指導(dǎo)下，十三五規(guī)劃在資源環(huán)境定量化約束指標(biāo)中，進(jìn)一步引入了空氣和地表水質(zhì)量這兩類(lèi)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。而在2016年11月發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中，不僅進(jìn)一步細(xì)化了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，列出了到2020年我國(guó)空氣、水環(huán)境、土壤環(huán)境的量化指標(biāo)，而且相應(yīng)地增加了污染物排放總量控制的覆蓋范圍，在原有四大主要污染物基礎(chǔ)上，增加了重點(diǎn)地區(qū)VOC、總磷和總氮的定量指標(biāo)。
從表1可以清楚地看到，我國(guó)環(huán)境保護(hù)和污染治理的定量化目標(biāo)不斷擴(kuò)充，逐步形成了一個(gè)包含兩個(gè)層級(jí)的指標(biāo)體系，其中：環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)包括空氣、水環(huán)境和土壤環(huán)境三大類(lèi);而落實(shí)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的重要抓手，便是污染物排放總量控制指標(biāo)，包括主要污染物和區(qū)域性污染物兩大類(lèi)。
值得注意的是，由于污染防治具有很高的復(fù)雜性，從污染物排放總量控制到環(huán)境質(zhì)量改善之間，還需要大量系統(tǒng)性、綜合性的工作。因此，國(guó)家制訂了一系列配套的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和行動(dòng)方案，細(xì)化部署環(huán)境治理措施，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的落實(shí)：
大氣污染防治方面，2013年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(即“大氣十條”)，提出到2017年全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，到2022年力爭(zhēng)逐步消除重污染天氣，全國(guó)空氣質(zhì)量明顯改善。針對(duì)第一階段，“大氣十條”提出了全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度下降10%、重點(diǎn)區(qū)域PM2.5濃度分別下降15%～25%不等的定量目標(biāo)。按照既定目標(biāo)，京津冀2017年細(xì)顆粒物需要比2016年下降20%[6]。而完成十三五規(guī)劃的2020年目標(biāo)，以及大氣十條第二階段的任務(wù)還將更加艱巨。根據(jù)2017年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議的精神，2017年環(huán)保部還將發(fā)布《“十三五”大氣污染防治規(guī)劃》，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)部署。
水污染防治方面，2015年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(即“水十條”)，提出了2020年與2030年兩階段，七大重點(diǎn)流域水質(zhì)、城市黑臭水體、飲用水源水質(zhì)、地下水質(zhì)，和近岸海域水質(zhì)等量化目標(biāo)。為了切實(shí)落實(shí)“水十條”目標(biāo)，發(fā)改委和住建部2016年12月發(fā)布《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，環(huán)保部、發(fā)改委和水利部2017年10月發(fā)布《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020年)》，從不同角度細(xì)化了水污染防治的目標(biāo)和推進(jìn)路徑。
土壤污染防治方面，2016年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(即“土十條”)，明確了受污染耕地和污染地塊安全利用率，到2020年和2030年分別達(dá)到90%和95%的定量目標(biāo)，并提出了分類(lèi)別、分用途、分階段治理的理念。2016年12月，發(fā)改委和住建部發(fā)布《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，對(duì)城鎮(zhèn)垃圾無(wú)害化處理率、處理方法、處理能力以及回收利用率提出了量化的目標(biāo)，旨在控制新增土壤污染。
綜合來(lái)看，國(guó)務(wù)院2016年12月發(fā)布《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》對(duì)重點(diǎn)區(qū)域污染總量控制、推進(jìn)工業(yè)減排、促進(jìn)移動(dòng)源減排、強(qiáng)化生活污染源綜合整治，以及重視農(nóng)業(yè)污染治理等領(lǐng)域做出了詳細(xì)的部署，推動(dòng)減排目標(biāo)落實(shí)！“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》中，列出了非電工業(yè)綠色生產(chǎn)改造、工業(yè)VOC治理、京津冀清潔供暖改造、燃油機(jī)動(dòng)車(chē)提標(biāo)、完善城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中污水處理及垃圾分類(lèi)回收處理體系、農(nóng)業(yè)污染治理與廢棄物資源化利用等重點(diǎn)工程，成為十三五我國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要著力點(diǎn)。
完善生態(tài)文明體制機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法，以及推動(dòng)市場(chǎng)化調(diào)控和創(chuàng)新總量控制機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)污染治理目標(biāo)的主要政策抓手。
10月23日“十九大”第六場(chǎng)記者招待會(huì)上，環(huán)保部部長(zhǎng)李干杰表示將建立地方省級(jí)層面的環(huán)保督查制度和京津冀大氣污染防治機(jī)構(gòu)，推動(dòng)環(huán)保督查常態(tài)化、長(zhǎng)效化。同時(shí)提出要開(kāi)展“針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)問(wèn)題準(zhǔn)備組織開(kāi)展機(jī)動(dòng)式、點(diǎn)穴式專(zhuān)項(xiàng)督察”，意味著環(huán)保督查的壓力在未來(lái)將“只增不減”。此外，生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制也在逐步完善。2016年9月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了環(huán)保“垂改”，啟動(dòng)12省市試點(diǎn)，并要求到2020年完成體制改革并運(yùn)行;2016年12月，中辦和國(guó)辦發(fā)布《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，明確將環(huán)？(jī)效納入黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。
除了環(huán)保督查和限產(chǎn)等監(jiān)管機(jī)制外，2018年起一系列基于市場(chǎng)的調(diào)控措施也將推行，其中最受關(guān)注的就是將于2018年1月1日開(kāi)征的環(huán)保稅。環(huán)保稅總體上平移原有排污費(fèi)，部分地區(qū)有所上浮。京津冀地區(qū)較高，東北和西部地區(qū)則最低。征收剛性的大幅提升將有效提高環(huán)保稅的調(diào)控能力，引導(dǎo)企業(yè)綠色生產(chǎn)。然而目前適用稅率較低，尤其對(duì)于非大氣污染物的稅率不足以反映治理成本。未來(lái)環(huán)保稅的征收范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大、征管剛性進(jìn)一步強(qiáng)化、適用稅率標(biāo)準(zhǔn)也將逐步提高。
“排污許可制”+“排污權(quán)交易”的機(jī)制，是市場(chǎng)化推動(dòng)污染治理和防控的重要手段。2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào))，2017年1月環(huán)保部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》(環(huán)水體〔2016〕186號(hào))和《關(guān)于開(kāi)展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可管理工作的通知》(環(huán)水體〔2016〕189號(hào))，2017年8月，環(huán)保部進(jìn)一步編制了《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄(2017年)》，對(duì)82個(gè)行業(yè)實(shí)行持證排污管理，并明確持證排污的最后時(shí)限。按照部署，2017年下半年已按計(jì)劃完成了火電、造紙行業(yè)的排污許可證核發(fā)，2018年將進(jìn)一步完成鋼鐵、有色金屬冶煉、焦化、石油煉制、化工、原料藥、農(nóng)藥、氮肥、紡織印染、制革、電鍍、平板玻璃、農(nóng)副食品加工等13個(gè)行業(yè)的核發(fā)，到2020年完成全部行業(yè)的核發(fā)，全面落實(shí)排污許可證制度和排污權(quán)交易。
最后，2017年冬季采暖季至今，重點(diǎn)“兩高”產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)在很大程度上使京津冀霧霾污染得到顯著改善。隨著2018年及以后大氣污染防治要求的不斷提升，冬季限產(chǎn)的中污染天氣“應(yīng)急”措施也將逐步“常規(guī)化”。
清潔供暖改造將成為大氣污染治理下一階段的第一要?jiǎng)?wù)。2018年，天津、石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、濟(jì)南、鄭州、開(kāi)封、鶴壁、新鄉(xiāng)12個(gè)城市將第一批啟動(dòng)清潔供暖改造試點(diǎn)。按照已經(jīng)發(fā)布試點(diǎn)方案的濟(jì)南和保定兩市的規(guī)劃，戶(hù)均改造成本為1.52萬(wàn)元，按照京津冀及周邊“2+26”城市需改造總戶(hù)數(shù)計(jì)算，所需總投資額約為3300億元/年，全華北有望超過(guò)5000億元。
城鎮(zhèn)和農(nóng)村污水集中處理設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)，是水污染防治領(lǐng)域主要的投資需求。按照《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，城鎮(zhèn)污水處理十三五投資總需求5644億、農(nóng)村污水處理基建投資總需求1.6萬(wàn)億！吨攸c(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020年)》各類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目投資金額包括飲用水水源地污染防治項(xiàng)目匡算投資168億元、工業(yè)污染防治505億元、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治462億元、水環(huán)境綜合治理2704億元[7]。此外，海綿城市建設(shè)所涉的綜合管網(wǎng)、水利水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也與水污染治理密切相關(guān)。根據(jù)《海綿城市建設(shè)試點(diǎn)方案》及相關(guān)規(guī)劃，海綿城市“十三五”試點(diǎn)總投資3000億元。各項(xiàng)合計(jì)，水污染防治十三五期間年均投資需求有望達(dá)到6000億元。
《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出，垃圾無(wú)害化處理“十三五”總投資2500億，兩者合計(jì)年均基建投資需求約1100億元。除此之外，由于土壤污染防治工作剛剛啟動(dòng)，目前我國(guó)對(duì)于土壤污染防治尚處于排摸基礎(chǔ)情況階段，尚未形成詳細(xì)的投資規(guī)劃。但從商務(wù)部副部長(zhǎng)高燕在第九屆中日節(jié)能環(huán)保綜合論壇發(fā)言時(shí)提出的，十三五時(shí)期我國(guó)環(huán)保總需求約為17億元，其中大氣、水和土壤分別占2萬(wàn)億、5萬(wàn)億和10萬(wàn)億，可見(jiàn)突然污染治理的投資需求規(guī)模巨大。
除了直接的污染防治外，隨著環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的趨嚴(yán)、排污許可證制度的啟動(dòng)，以及環(huán)保稅的征收，環(huán)境監(jiān)測(cè)體系也亟待建設(shè)和完善，實(shí)現(xiàn)信息化、自動(dòng)化污染排放和生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。由此也將帶來(lái)公共管理基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的增加。
綜合以上各個(gè)方面，環(huán)保部副部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋2016年6月參加“國(guó)際清潔技術(shù)與融資峰會(huì)”時(shí)表示，隨著大氣、水和土壤三大污染防治計(jì)劃的全面實(shí)施，今后五年中國(guó)的環(huán)保投入將增加到每年2萬(wàn)億元左右，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的支柱產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
注：
[1]三大攻堅(jiān)戰(zhàn)包括“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”、“精準(zhǔn)脫貧”，和“污染防治”。
[2]http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/24/content_5196341.htm
[3]http://env.people.com.cn/n1/2017/1210/c1010-29696914.html
[4]http://energy.chinairn.com/news/20150804/114728675.shtml
[5]http://news.xinhuanet.com/politics/2017-03/22/c_129515252.htm
[6]2017年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議(http://huanbao.bjx.com.cn/news/20170111/802814.shtml)
[7]城鎮(zhèn)污水處理及配套設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域規(guī)劃投資在《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》已覆蓋，這里不再列示避免重復(fù)計(jì)算。
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