試論強(qiáng)化我國環(huán)境執(zhí)法的十項對策
對環(huán)境質(zhì)量惡化而工作滯后的地區(qū)，要加大督導(dǎo)，查找是否存在阻礙執(zhí)法、干擾執(zhí)法或不會執(zhí)法、不愿執(zhí)法的問題。還要創(chuàng)新執(zhí)法形式，異地交叉執(zhí)法檢查有利于減少環(huán)境執(zhí)法中地方保護(hù)、人情關(guān)系的干擾。
當(dāng)前，環(huán)境污染已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會問題，威脅著群眾的身體健康甚至生命安全。對于任何嚴(yán)重的社會問題如社會治安問題、腐敗問題采取綜合治理的措施，是我國社會治理的一條成功經(jīng)驗。對環(huán)境污染問題，同樣需要綜合治理。綜合治理原則已經(jīng)寫進(jìn)了《環(huán)境保護(hù)法》。所謂綜合治理，就是綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法治等多種手段。
法治是治理環(huán)境的重要方面和終極保障。法治的特點(diǎn)是規(guī)則治理，這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面，也是國際上環(huán)境治理的一條重要經(jīng)驗。法治思維是規(guī)則思維，在各種治理手段中，法治手段是終極保障，最大的特點(diǎn)在于它的強(qiáng)制性。通過法律強(qiáng)制污染者進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)誰污染誰治理；通過法律強(qiáng)制污染者繳納罰款、罰金，由政府進(jìn)行治理或第三方治理；通過法律強(qiáng)制污染者繳納賠償款，補(bǔ)償受到污染的受害者；通過法律強(qiáng)制造成污染的責(zé)任人員受到刑罰處罰，實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防與一般預(yù)防的效果。
黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，習(xí)近平總書記提出“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”，突出了生態(tài)文明建設(shè)的法治保障問題。環(huán)境法治包括環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法。筆者認(rèn)為，當(dāng)前決定我國環(huán)境法治狀況的關(guān)鍵不是立法、不是司法，而是執(zhí)法。在一些地方，存在環(huán)境執(zhí)法不作為、執(zhí)法處罰輕、執(zhí)法舞弊等問題，而造成這些問題的深層次原因包括立法偏軟、法律規(guī)定不明確、地方保護(hù)主義干擾、執(zhí)法隊伍數(shù)量不足及裝備落后、執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待提高等。為此，筆者提出強(qiáng)化我國環(huán)境執(zhí)法的十項對策。
一是增強(qiáng)環(huán)保立法的嚴(yán)厲性，促進(jìn)執(zhí)法嚴(yán)格。
軟弱的立法不可能造就嚴(yán)格的執(zhí)法！董h(huán)境保護(hù)法》從過去的“面條法”到現(xiàn)在的“骨頭法”，成為“有牙齒”的法律，表現(xiàn)在規(guī)定按日連續(xù)處罰、查封扣押造成污染物排放的設(shè)備設(shè)施、行政拘留、超標(biāo)排污的停產(chǎn)停業(yè)、環(huán)境監(jiān)管部門主要責(zé)任人引咎辭職等嚴(yán)厲處罰的措施上！董h(huán)境保護(hù)法》作為我國的環(huán)境基本法，其嚴(yán)厲處罰的精神必將成為未來修改各類環(huán)保單行立法的遵循。
在此，不得不提一下刑法關(guān)于污染環(huán)境罪的法定刑問題。污染環(huán)境罪大多是故意犯罪，行為人明知故犯，偷排偷放，主觀惡性大，社會危害性也大。但污染環(huán)境罪的法定刑最高刑只有7年有期徒刑。1997年《刑法》實(shí)施后，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為該罪法定刑無法起到有效抑制重大環(huán)境污染犯罪的作用，而將使更多的人去實(shí)施嚴(yán)重污染環(huán)境的行為。筆者認(rèn)為，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，應(yīng)該對污染環(huán)境罪加大處罰力度，設(shè)置更高的法定刑。這是因為，污染環(huán)境犯罪影響地域廣大、持續(xù)時間長，對環(huán)境往往產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的危害，對人類的生命健康甚至子孫后代的生存發(fā)展都會構(gòu)成威脅，后果嚴(yán)重。此外，污染環(huán)境者損人利己，損公肥私，主觀惡性大，應(yīng)該嚴(yán)懲。從國外的經(jīng)驗看，對污染環(huán)境的犯罪往往處以重刑，如美國對環(huán)境污染犯罪最高可以判處15年監(jiān)禁。
二是增強(qiáng)環(huán)保立法的可操作性，方便執(zhí)法。
讓新環(huán)保法長出“牙齒”，不僅要有嚴(yán)厲的處罰，而且必須細(xì)化法律條文，法律條文越具體、越細(xì)致就越具有可操作性，法律的牙齒就越鋒利，新環(huán)保法在這方面有了巨大的進(jìn)步。新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)保部門還制定了4個實(shí)施辦法，增強(qiáng)了法律的可操作性。日本環(huán)境法治很發(fā)達(dá)，其中一個重要特點(diǎn)就是環(huán)境立法非常具體明確，可操作性很強(qiáng)，這樣有利于執(zhí)行和檢查監(jiān)督。美國的環(huán)保法往往都有好幾百頁，能具體則具體。他們認(rèn)為，在復(fù)雜的工業(yè)社會，如果環(huán)保法過于簡單，是難以解決復(fù)雜的環(huán)境問題的。這些都值得我們借鑒。
此外，提高環(huán)境立法質(zhì)量，還需要減少不同法律之間存在的矛盾問題。如《水污染防治法》規(guī)定環(huán)保部門對水環(huán)境統(tǒng)一管理，而《水法》規(guī)定水利部門對水資源實(shí)施統(tǒng)一管理，給水污染防治工作造成不便。對于很多即將修訂的環(huán)境單行法，今后也應(yīng)該注意相互之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。
三是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新，解決執(zhí)法懶政問題。
環(huán)境執(zhí)法“大練兵”等是實(shí)踐中解決環(huán)境突出問題的有效辦法。“暴風(fēng)驟雨”，才能沖刷污泥濁水。對環(huán)境質(zhì)量惡化而工作滯后的地區(qū)，要加大督導(dǎo)，查找是否存在阻礙執(zhí)法、干擾執(zhí)法或不會執(zhí)法、不愿執(zhí)法的問題。專家評估認(rèn)為，通過“大練兵”等執(zhí)法方式，地方環(huán)保部門執(zhí)法能力和水平大幅提升，促使環(huán)境守法態(tài)勢逐步形成。
此外，還要創(chuàng)新執(zhí)法形式，實(shí)行異地交叉執(zhí)法檢查。地方環(huán)境執(zhí)法人員在當(dāng)?shù)貓?zhí)法檢查面臨困難，異地交叉執(zhí)法檢查有利于減少環(huán)境執(zhí)法中地方保護(hù)、人情關(guān)系的干擾。有一個數(shù)據(jù)很能說明問題：本地執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)問題較少，比例不足30%；各地交叉檢查時查處的問題多，比例高達(dá)70%。因此，全國許多地方都開展了環(huán)境執(zhí)法異地交叉檢查。同時，各地還結(jié)合日常監(jiān)管，開展專項檢查、夜查、節(jié)假日檢查、突擊檢查，不定時間、不打招呼、直奔現(xiàn)場，取得了較好的執(zhí)法檢查效果。
四是加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理體制改革，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。
習(xí)近平總書記在對“十三五”規(guī)劃建議進(jìn)行說明時指出：“現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在，F(xiàn)行環(huán)保體制存在4個突出問題：一是難以落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干擾；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。”
基于上述原因，十八屆五中全會決定實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。2016年9月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。這項改革旨在建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，切實(shí)落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，為建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美麗中國提供堅強(qiáng)體制保障。
五是增加執(zhí)法人員數(shù)量，改善執(zhí)法裝備。
新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量有所增加。但是，面對全國兩千多萬家企業(yè)、幾十萬家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，8萬名執(zhí)法人員確實(shí)太少。但是目前，增加編制很困難。中辦、國辦《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》就明確，試點(diǎn)省份要在不突破地方現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。總之，這是一個待解的難題。為了解決人手不足的問題，每當(dāng)開展集中行動時，就需要從各地抽調(diào)人員。如2017年4月，環(huán)境保護(hù)部從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。而在國外，環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量比較充足。如美國環(huán)保局有1.8萬名全職雇員，各州都有自己的環(huán)保局，如加利福尼亞州就有3000多環(huán)境與資源執(zhí)法人員。
除了人手問題，還需要改善環(huán)境執(zhí)法物質(zhì)裝備。在這方面，中央體制改革方案有明確要求，就是將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。同時，各地積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)裝備解決執(zhí)法難題，如天津市用無人機(jī)、無人船、移動執(zhí)法設(shè)備開展排查，搜集企業(yè)違法排污證據(jù)。江蘇省加快移動執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)，2017年內(nèi)將配齊省市縣三級環(huán)保部門移動執(zhí)法終端，實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)全覆蓋到人員全覆蓋。
六是建立環(huán)保警察制度，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法。
過去環(huán)境執(zhí)法沒有列入政府執(zhí)法序列，執(zhí)法人員沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，不能直接采取強(qiáng)制措施，時常遭遇違法企業(yè)阻礙執(zhí)法、暴力抗法。企業(yè)阻攔或大門一關(guān)，執(zhí)法人員不能強(qiáng)行進(jìn)入，只能報警請求公安支援。但是等到大門打開，人去樓空，違法排污的證據(jù)也消失了。在這次環(huán)保體制改革中，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，依法授權(quán)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰。
同時，也應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，在國內(nèi)試點(diǎn)建立環(huán)保警察制度。美國、俄羅斯、德國、法國等國家實(shí)施了環(huán)保警察制度，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。環(huán)保警察可以采取強(qiáng)制措施，更有威懾力，需要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推廣。環(huán)保警察主要設(shè)在公安機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)打擊查處涉及環(huán)境等領(lǐng)域的違法犯罪活動，配合環(huán)保部門聯(lián)合執(zhí)法。如北京市公安局環(huán)境保護(hù)支隊負(fù)責(zé)開展環(huán)境違法犯罪偵辦工作。2017年7月3日，北京環(huán)保警察與環(huán)保部門聯(lián)合執(zhí)法，查處了13家無證養(yǎng)殖場污染案。遼寧省公安廳設(shè)立了環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，一項重要職責(zé)就是保障環(huán)境保護(hù)部門依法開展環(huán)境監(jiān)管工作，對于符合法律及“兩高”司法解釋定罪標(biāo)準(zhǔn)的，進(jìn)行立案偵查。
七是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接。
過去，一些地方環(huán)境執(zhí)法部門查處案件后，存在該移送司法不移送或者案件移送司法難的問題。前者是由于對違法行為是否構(gòu)成污染環(huán)境罪當(dāng)時缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境執(zhí)法部門不知道是否該移送；后者則是由于環(huán)境執(zhí)法中取得的證據(jù)難以符合司法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)而難以移送。2013年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋（以下簡稱“兩高”司法解釋），2016年又作了修訂，明確了定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了18種污染環(huán)境的情形，使刑法條文得到更有效的實(shí)施，也使行政執(zhí)法過程中移送的案件數(shù)量大增。“兩高”司法解釋自2013年施行以來，各級公檢法機(jī)關(guān)依法查處環(huán)境污染犯罪，加大懲治力度，取得了良好效果。據(jù)統(tǒng)計，2013年7月至2016年10月，全國法院新收污染環(huán)境、非法處置進(jìn)口的固體廢物、環(huán)境監(jiān)管失職等刑事案件4636件，生效判決人數(shù)6439人，年均收案1400余件，生效判決人數(shù)1900余人。
實(shí)踐中存在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接不暢問題，還有一個重要原因就是證據(jù)搜集難。移送案件必須有充分證據(jù)，而污染環(huán)境案件需要進(jìn)行污染物鑒定，環(huán)保部門在自己沒有能力鑒定的情況下往往委托司法鑒定機(jī)構(gòu)來鑒定，鑒定費(fèi)用高昂。如河北省公安部門偵辦一起化工廠污染環(huán)境案，對兩畝土地進(jìn)行環(huán)境污染損害評估，費(fèi)用高達(dá)50多萬元。環(huán)保案件移送起訴率只有30%，不少犯罪嫌疑人因為缺乏證據(jù)逍遙法外。
此外，關(guān)于環(huán)保部門監(jiān)測數(shù)據(jù)能否作為證據(jù)使用的問題，2013年“兩高”司法解釋第11條第2款規(guī)定：“縣級以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)省級以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用。”這個規(guī)定設(shè)置了一定條件，延長了執(zhí)法周期，不利于案件移送。2016年“兩高”新修訂的司法解釋第12條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”也就是說，不再需要省級環(huán)保部門認(rèn)可。此外，司法解釋還規(guī)定，公安機(jī)關(guān)單獨(dú)或者會同環(huán)境保護(hù)主管部門，提取污染物樣品進(jìn)行監(jiān)測獲取的數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。
八是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)。
2015年7月，全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇等13個省、自治區(qū)、直轄市，就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。根據(jù)試點(diǎn)工作方案，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。從兩年來的試點(diǎn)情況看，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在環(huán)境公益訴訟方面的重點(diǎn)不是公益民事訴訟，而是公益行政訴訟。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域違法行使職權(quán)、不作為的行政機(jī)關(guān)。在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。經(jīng)過這個訴前程序，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)、國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。
提起行政公益訴訟，符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)，也是解決環(huán)境行政執(zhí)法不作為問題的重要對策。從試點(diǎn)情況看，公益訴訟試點(diǎn)過程中，絕大部分案件通過訴前程序，保護(hù)了國家利益和社會公共利益，只有部分案件通過了訴訟程序。通過訴前程序，充分調(diào)動了有關(guān)主體在公共利益保護(hù)方面的積極性，75%以上的行政機(jī)關(guān)主動糾正了行政違法行為，充分發(fā)揮了訴前程序及時解決問題、有效節(jié)約司法資源的優(yōu)勢。2017年7月1日起，新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》開始實(shí)施，所有的檢察機(jī)關(guān)均可提起公益訴訟。
九是充分發(fā)揮環(huán)保公益組織作用，以公益訴訟推動執(zhí)法部門依法履職。
根據(jù)法律，能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的主體只有環(huán)保公益組織，條件是在設(shè)區(qū)的市以上民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。個人是沒有民事公益訴訟主體資格的，以防止濫訴問題的發(fā)生。
環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟，有的是在環(huán)保部門已經(jīng)調(diào)查以后，有的是在環(huán)保部門調(diào)查之前。對于前者，環(huán)保公益組織可能會請執(zhí)法部門提供一些證據(jù)材料用于訴訟；對于后者，環(huán)保組織的公益訴訟會引起有關(guān)執(zhí)法部門的重視，促使有關(guān)執(zhí)法部門著手調(diào)查，有助于環(huán)境違法問題的解決。因此，從這個意義上說，環(huán)保公益組織提起公益訴訟，對推動執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職可以起到一定的作用。
十是充分依靠社會公眾支持，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法問題。
新環(huán)保法設(shè)“信息公開與公眾參與”專章。信息公開的目的是接受社會監(jiān)督，倒逼相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)法、排污單位依法減排。而公眾參與在環(huán)境執(zhí)法方面，主要是參與舉報。環(huán)境執(zhí)法不是孤立的，要發(fā)現(xiàn)違法線索，必須充分調(diào)動廣大群眾的積極性。可以說，群眾舉報是執(zhí)法部門的源頭活水。為了鼓勵群眾舉報，應(yīng)采取若干獎勵舉報的措施。對于提供充分證據(jù)的，更應(yīng)該予以重獎。
本文系中共中央黨校廳局級干部進(jìn)修班（第68期）生態(tài)文明建設(shè)研究專題課題論文。作者顏茂昆系最高人民法院研究室主任，鐘志林系黑龍江省大興安嶺地區(qū)政協(xié)工委主任，張克江系國家林業(yè)局森林病蟲害防治總站黨委書記、副總站長，梁建強(qiáng)系廣西壯族自治區(qū)百色市政協(xié)主席，譚超運(yùn)系人力資源和社會保障部法規(guī)司副司長。本文由顏茂昆執(zhí)筆。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
