土壤污染綜合防治先行區(qū)推進路線圖設(shè)計
按照《土壤污染防治行動計劃》部署，為在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面進行探索，逐步形成一套可復(fù)制、可推廣的土壤污染防治有效模式，各省(市、區(qū))相繼啟動建設(shè)了一批土壤污染綜合防治先行區(qū)。
典型引路、示范先行是長期以來推進生態(tài)環(huán)境保護工作的一個重要思路，特別是對于仍在不斷探索中的土壤污染防治工作，更是一項具有實踐意義的重要舉措。與大氣、水污染防治相比，土壤污染防治工作基礎(chǔ)薄弱，存在污染底數(shù)不清、法律標準缺失、防治體系不健全、科技支撐不夠、資金投入不足等問題，影響了土壤污染防治工作成效。
2016年5月，國務(wù)院正式發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《土十條》)，提出要加快推進土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，并選取了浙江省臺州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關(guān)市、廣西壯族自治區(qū)河池市、貴州省銅仁市啟動建設(shè)6個土壤污染綜合防治先行區(qū)，同時鼓勵京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)因地制宜開展先行區(qū)建設(shè)。
2017年1月，環(huán)境保護部召開全國環(huán)境保護工作會議，提出要堅決治理大氣、水、土壤污染,全面實施《土十條》，推動土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)。選取在經(jīng)濟社會發(fā)展條件、土壤污染類型、防治工作基礎(chǔ)等方面具有典型代表性的不同地區(qū)，開展先行區(qū)建設(shè)，主要目的是力爭在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面探索出一整套適用模式，并逐步推廣應(yīng)用到更多地區(qū)，全面改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
以下為文章主體內(nèi)容
把握內(nèi)涵準確定位
根據(jù)《土十條》要求，“土壤污染綜合防治先行區(qū)”是指為探索土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的有效措施，在土壤環(huán)境問題具有典型代表性的區(qū)域，以地市為單元建設(shè)的土壤污染防治示范區(qū)。通過先行區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新制度，完善政策，總結(jié)模式，逐步推廣，全面支撐《土十條》各項目標任務(wù)按期實現(xiàn)。目前，有關(guān)部門推進實施的生態(tài)文明試驗區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范區(qū)等先行示范工作，均具有類似的探索實踐和總結(jié)推廣性質(zhì)。
關(guān)于土壤污染綜合防治先行區(qū)的定位，就是要“出模式、出經(jīng)驗、出效果”。
一是“出模式”，通過先行先試和探索創(chuàng)新，把先行區(qū)作為土壤污染防治工作的創(chuàng)新平臺，建立土壤污染防治管理體制，推進土壤環(huán)境保護制度創(chuàng)新，最終形成一整套土壤污染防治技術(shù)、工程、管理綜合模式，成為全國土壤污染防治體制機制創(chuàng)新的先行區(qū)和實驗區(qū)。
二是“出經(jīng)驗”，以風(fēng)險管控為核心，探索土壤資源安全利用實踐經(jīng)驗。針對土壤污染治理與修復(fù)具有難度大、周期長、成本高等特點，按照預(yù)防為主總思路，構(gòu)建污染源監(jiān)管—污染物排放控制—責任追究與獎懲體系，嚴控新增土壤污染。對于受污染土壤，根據(jù)經(jīng)濟技術(shù)水平，探索基于土地用途的分類風(fēng)險管控措施。
三是“出效果”，各地土壤污染綜合防治先行區(qū)的選取，主要是考慮這些地區(qū)大多存在突出的土壤污染問題，通過先行區(qū)建設(shè)，要實現(xiàn)有效切斷污染來源、有效防范環(huán)境和人體健康風(fēng)險，逐步消除土壤污染危害。
明確思路分步推進
在先行區(qū)推進思路上，要突出三個方面。
一是問題導(dǎo)向，重點突破。先行區(qū)建設(shè)任務(wù)量較大、涉及面較廣，應(yīng)以具有典型代表性的突出土壤污染問題為重點，集中有限資源打攻堅戰(zhàn)，力求見到實效。二是因地制宜，突出特色。各地推進先行區(qū)建設(shè)，應(yīng)立足區(qū)域自然環(huán)境條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、主要土壤環(huán)境問題、污染特征等,因地制宜采取土壤污染防治對策，不可照搬照抄、千篇一律。三是典型引路，輻射帶動。堅持以點帶面、示范引領(lǐng)，邊建設(shè)、邊總結(jié)，逐步將成熟的經(jīng)驗和做法向其他地區(qū)推廣。
地方政府應(yīng)統(tǒng)籌設(shè)計，分步推進先行區(qū)建設(shè)工作，確保各階段目標任務(wù)按期實現(xiàn)。同時各地市要建立先行區(qū)建設(shè)績效評價機制，根據(jù)對轄區(qū)內(nèi)各縣(市、區(qū))的評估考核結(jié)果，對建設(shè)成效突出的地區(qū)給予獎勵，以激勵相關(guān)地方的工作積極性。
在先行區(qū)建設(shè)的階段劃分上，主要應(yīng)包括四個階段:
一是夯實基礎(chǔ)階段，重點是摸清轄區(qū)土壤污染家底，完善工作推進機制，健全地方法規(guī)規(guī)章，編制各類規(guī)劃方案，建立資金技術(shù)支撐體系等;
二是試點示范階段，選取問題代表性強、有一定工作基礎(chǔ)、地方政府積極性較高的典型區(qū)縣，開展土壤保護、風(fēng)險管控、治理修復(fù)、監(jiān)管體系建設(shè)等試點示范工作，探索工程技術(shù)和管理模式，總結(jié)成功經(jīng)驗;
三是輻射推廣階段，在前期試點示范基礎(chǔ)上，將凝練總結(jié)的模式和經(jīng)驗，在全市范圍內(nèi)進行推廣，全面建成土壤污染綜合防治先行區(qū)，同時將模式和經(jīng)驗向其他地區(qū)進行輻射推廣;
四是完善提升階段，在打好攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，做好打持久戰(zhàn)的準備，持續(xù)完善土壤污染防治體制機制和長效制度，確保各項措施的污染防治效果持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮。
四個階段的劃分不是孤立的、截然分開的，各地可根據(jù)實際交叉、同步、有序推進。
突出重點有序?qū)嵤?
土壤污染綜合防治先行區(qū)是落實《土十條》的示范區(qū)和樣板區(qū)，需要將《土十條》目標任務(wù)和有關(guān)要求進行全面梳理和貫徹落實。雖然各地的先行區(qū)會在主要問題、采取措施、體制機制等方面存在一定差異，但重點應(yīng)圍繞以下建設(shè)任務(wù)展開:
綜合防控污染來源，實現(xiàn)污染源頭削減
對工礦污染、農(nóng)業(yè)污染、生活污染實施綜合防控。確定土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)名單，加強企業(yè)拆除活動的全過程監(jiān)管，整治歷史遺留尾礦庫和固體廢物堆存場所，加強涉重金屬行業(yè)污染防控，淘汰涉重金屬重點行業(yè)落后產(chǎn)能;合理使用化肥農(nóng)藥,確保2020年主要農(nóng)作物化肥、農(nóng)藥使用量零增長，建立廢棄農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物回收和綜合利用網(wǎng)絡(luò)，推進畜禽糞便處理利用設(shè)施建設(shè);推行生活垃圾分類投放、收集、綜合循環(huán)利用，整治非正規(guī)垃圾填埋場，建立鉛酸蓄電池等含重金屬廢物安全處置體系。
建立風(fēng)險管控體系，實現(xiàn)土壤安全利用
實施農(nóng)用地分類管理，對優(yōu)先保護類耕地實施嚴格保護，優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，確保其面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降;對安全利用類耕地采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草等措施，阻斷土壤中污染物向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風(fēng)險;對嚴格管控類耕地實施用途管制，依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品。實施建設(shè)用地準入管理，建立建設(shè)用地調(diào)查評估制度，根據(jù)污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負面清單，嚴格建設(shè)用地用途管制;對暫不開發(fā)利用或現(xiàn)階段不具備治理修復(fù)條件的污染地塊，劃定管控區(qū)域，采取風(fēng)險管控措施;建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門聯(lián)動監(jiān)管機制和平臺。
開展土壤污染治理與修復(fù)，實現(xiàn)土壤環(huán)境逐步改善
制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃，確定重點治理區(qū)域,明確任務(wù)措施、責任單位和分年度實施計劃。選取典型問題和區(qū)域，開展試點示范，探索建立符合地方實際的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)體系。在總結(jié)試點示范經(jīng)驗基礎(chǔ)上，針對突出的土壤環(huán)境問題，有序開展治理與修復(fù)。強化治理與修復(fù)工程監(jiān)管，在全國率先實行土壤污染治理與修復(fù)終身責任制。
構(gòu)建土壤環(huán)境監(jiān)管體系,實現(xiàn)區(qū)域和城鄉(xiāng)全覆蓋
首要任務(wù)是摸清土壤污染底數(shù)，實現(xiàn)“一張圖”信息化管理。按照國家統(tǒng)一部署和要求，開展土壤污染狀況詳查，劃定土壤環(huán)境質(zhì)量類別，建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用負面清單。利用環(huán)境保護、國土資源、農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)數(shù)據(jù)，建立土壤環(huán)境信息化管理平臺。開展市、縣級土壤環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)，配備必要的土壤污染快速檢測等執(zhí)法裝備，對本行政區(qū)域內(nèi)的各縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點監(jiān)管企業(yè)的土壤環(huán)境管理和監(jiān)測技術(shù)人員定期開展培訓(xùn)。
創(chuàng)新投融資機制，實現(xiàn)土壤污染防治資金持續(xù)穩(wěn)定
充分發(fā)揮市場機制作用和利用各類金融手段，為土壤污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)等提供穩(wěn)定資金來源。通過政府和社會資本合作(PPP)模式，發(fā)揮財政資金撬動功能，加大政府購買服務(wù)力度，帶動更多社會資本參與土壤污染防治。發(fā)展綠色金融，發(fā)揮省級、市級政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)引導(dǎo)作用，為先行區(qū)土壤污染防治項目提供支持。
明晰責任追蹤問效
土壤污染綜合防治先行區(qū)重在“先行先試”，既要立足現(xiàn)實基礎(chǔ)，又要勇于創(chuàng)新實踐。為確保先行區(qū)建設(shè)能夠取得預(yù)期成效，需要建立完備的保障體系，使各項建設(shè)任務(wù)順利推進實施。
建立強有力的組織工作機制
有關(guān)地市人民政府是土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)的責任主體，需要做好頂層設(shè)計，編制先行區(qū)建設(shè)方案，并經(jīng)地市人民政府批準實施。按照先行區(qū)建設(shè)的總體要求，將任務(wù)分解到相關(guān)縣(市、區(qū))人民政府和相關(guān)職能部門。成立先行區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由地市人民政府主要負責人任組長，環(huán)境保護、發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、財政、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、科技等部門以及相關(guān)縣(市、區(qū))人民政府負責人任成員。建立部門聯(lián)席會議制度，定期召開會議，及時解決先行區(qū)建設(shè)遇到的重大問題。
建立系統(tǒng)完善的項目儲備庫
按照環(huán)境保護部《關(guān)于開展“十三五”環(huán)保投資項目儲備庫建設(shè)工作的通知》要求，建立完善土壤污染防治項目庫，提高項目儲備能力。入庫項目應(yīng)根據(jù)前期工作基礎(chǔ)，按照輕重緩急、擇優(yōu)遴選的原則，進行合理排序、滾動管理，形成建成一批、淘汰一批、充實一批的良性循環(huán)機制。提前做好項目立項和可行性論證等前期準備工作，確保資金到位后，項目能夠及時開工建設(shè)。
建立穩(wěn)固有力的資金技術(shù)支持體系
先行區(qū)建設(shè)投入主體仍在地方，省級和地市級財政應(yīng)加大資金保障力度，積極申請中央財政土壤污染防治專項資金支持。加大資金整合使用力度，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、耕地保護與質(zhì)量提升、測土配方施肥等涉農(nóng)資金，更多用于亟需開展耕地土壤保護的地區(qū)。建立專家技術(shù)團隊，對先行區(qū)土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)等重點項目進行跟蹤指導(dǎo)。按照《落實土壤污染防治科技支撐工作方案》，結(jié)合國家重點研發(fā)計劃以及土壤污染防治、廢物資源化等重點專項實施，優(yōu)先在先行區(qū)開展土壤污染風(fēng)險管控、治理與修復(fù)等適用技術(shù)研究與推廣應(yīng)用。
建立責任明晰的績效評估考核制度
按照國家發(fā)布的“土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)標準”，省級環(huán)境保護部門、財政部門每年應(yīng)對先行區(qū)建設(shè)情況進行評估，評估結(jié)果予以公開。結(jié)合土壤污染防治目標責任書評估考核工作，對國家支持開展的先行區(qū)進行考核;京津冀、長三角、珠三角等自行開展的先行區(qū)建設(shè)工作，由所在省(區(qū)、市)環(huán)境保護部門會同財政部門進行考核。先行區(qū)建設(shè)評估考核結(jié)果應(yīng)作為相關(guān)資金安排的重要參考依據(jù)。
建立及時高效的輻射示范帶動機制
根據(jù)先行區(qū)建設(shè)進展及國家土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點情況，及時總結(jié)形成土壤污染源頭阻斷、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)等成熟經(jīng)驗和模式，按照“邊示范、邊總結(jié)、邊推廣”的原則，通過召開現(xiàn)場會、制作宣傳品等方式開展多層次、多形式的宣傳推廣工作，在提高先行區(qū)影響力的同時，充分發(fā)揮先行區(qū)的輻射帶動作用。
文章來自：《環(huán)境保護》2017年第5期。
文王夏暉，李志濤，陸軍，劉瑞平，孟玲瓏
單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃部，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院土壤環(huán)境保護中心，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院黨委。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
